Harmonisasi Hukum dan Kebijakan

Abstrak
Hukum adalah juga sebuah produk kebijakan, namun kebijakan dapat tidak berupa produk hukum. Hal ini sering menjadi permasalahan kemudian, karena kebijakan bergerak lebih fleksibel dibandingkan perundang-undangan yang ada, meski kebijakan tetap tidak boleh lepas dari makna dasar dari hukum yang ada dan sedang berlaku. Dengan demikian, sebagai sebuah keniscayaan pula, hukum juga tidak bisa terlalu mengekang kebijakan untuk bergerak, sehingga kebijakan kehilangan elastisitasnya yang pada saat tertentu dibutuhkan dalam penerapan hukum itu sendiri. Sebagaimana dipahami penegakan hukum bukan semata-mata melaksanakan teks-teks yang ada tanpa memperdulikan kondisi yang ada di dalam lingkungannya dan yang paling penting adalah mengetengahkan esensi dari keadilan, yang pada akhirnya menjelma sebagai sebuah kebijaksanaan.

Kata Kunci : hukum, kebijakan, penegakan, hukum

A.Pendahuluan
Permasalahan lingkungan hidup merupakan salah satu isu utama semua negara dewasa ini. Isu perubahan iklim global semakin membuat negara-negara di dunia menjadi risau. Hal ini dapat dipahami karena lingkungan hidup merupakan suatu sistem kehidupan yang menjadi sentral utama bagi penyangga kelangsungan kehidupan mahluk hidup di muka bumi. Kesadaran dan kepedulian akan lingkungan hidup ditandai dengan diselenggarakannya Konferensi Lingkungan Hidup yang pertama pada tahun 1972 di kota Stockholm, Swedia. Semangat konferensi telah menumbuhkan kesadaran pemerintah Republik Indonesia untuk menertibkan peraturan perundang-undangan di bidang lingkungan hidup yang akan dijadikan pedoman yuridis dalam mengatur pengelolaan lingkungan hidup di Indonesia (M.Said Saile, 2003:3).
Pencemaran dan kerusakan lingkungan di Indonesia telah terjadi di mana-mana. Dari tahun ke tahun akumulasinya selalu bertambah dan cenderung tidak dapat terkendali, seperti kerusakan dan kebakaran hutan, banjir pada waktu musim penghujan, dan kekeringan pada waktu musim kemarau. berbagai bencana alam terjadi di berbagai daerah, seperti banjir bandang dan tanah longsor, terjadi di Jakarta (2007), Semarang (2007), Jember (2005), Bajarnegara (2006) dan Gempa Bumi di Yogyakarta (2006). Demikian juga kerusakan terumbu karang, pencemaran air (sungai), tanah dan udara di berbagai daerah sudah mencapai pada taraf yang amat mengkhawatirkan.
Musibah menyemburnya lumpur panas PT. Lapindo Brantas, Porong, Sidoarjo yang sudah lebih satu tahun belum dapat diatasi. Langkah penanganan yang dilakukan dengan cara membuat tanggul terbukti tidak aman, karena beberapa kali tanggul jebol menyebabkan banjir lumpur di sejumlah desa, diperkirakan lebih dari 500 hektar lahan di 3 (tiga) kecamatan akan tergenang. Upaya untuk mengatasi dengan cara membuang lumpur ke laut akan menimbulkan masalah baru, yakni akan mengganggu biotik laut dan dikhawatirkan akan mencemari perairan laut dan wilayah pesisir.
Salah satu upaya pencegahan lingkungan adalah pemaksaan dan imbauan kepada anggota masyarakat agar menjaga, memelihara lingkungan yang baik dan sehat serta lestari. Untuk pemaksaan dan imbauan ini diperlukan penciptaan perangkat hukum yang bak dan lengkap, penegakan hukum yang maksimal (Andi Hamzah, 2005:2).
Upaya penanganan lingkungan hidup di Indonesia diwujudkan dengan diberlakukannya Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1982 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Pengelolaan Lingkungan Hidup. Kemudian disempurnakan kembali dengan diundangkannya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup. Peraturan tersebut merupakan landasan hukum yang mengatur mengenai Lingkungan Hidup. Dalam perkembangnnya hukum lingkungan memiliki dua paradigma, dimana hukum lingkungan modern menetapkan ketentuan dan norma-norma guna mengatur tindak perbuatan manusia dengan tujuan untuk melindungi lingkungan dari kerusakan dan kemerosotan mutunya demi untuk menjamin kelestariannya agar dapat secara langsung terus menerus digunakan oleh generasi sekarang maupun generasi-generasi mendatang. Sebaliknya hukum lingkungan klasik menetapkan ketentuan norma-norma dengan tujuan terutama sekali untuk menjamin penggunaan dan eksploitasi sumber-sumber daya lingkungan dengan berbagai akal dan kepandaian manusia guna mencapai hasil semaksimal mungkin, dan jangka waktu yang sesingkat-singkatnya (Koesnadi Hardjosoemantri, 2006:41).
Seiring dengan era otonomi daerah, seringkali pemerintah di tingkat daerah mengambil tindakan-tindakan kebijakan publik yang tidak sejalan dengan produk hukum yang ada, sehingga terlihat adanya pertentangan antara kebijakan yang diambil dan suatu produk hukum. Padahal diketahui bahwa produk hukum seharusnya memiliki sisi kepastian hukum sebagai sebuah syarat mutlak. Adanya kepastian hukum tersebut memiliki konsekuensi bahwa setiap apa yang telah diatur dalam produk hukum, harus ditaati dan dilaksanakan dengan baik dan benar. Sebagaimana diketahui bahwa konsep dasar hukum adalah menyangkut masalah keadilan, dimana masalah keadilan menyangkut kebutuhan masyarakat akan rasa adil di tengah sekian banyak dinamika dan konflik di dalam masyarakat. Hukum dalam hal ini adalah hukum positif sebagai sebuah aturan yang ditetapkan oleh sebuah kekuasaan negara yang sah dan dalam pemberlakuannya dapat dipaksakan atas nama hukum. Dalam posisi ini sering terjadi benturan yang terasa tidak menjamin rasa keadilan dan sebaliknya rasa keadilan tidak memiliki kepastian hukum. Kelihatannya perlu ada kompromi agar semua hukum positif yang ada selalu merupakan cerminan dari rasa keadilan itu sendiri.

Kebijakan yang diambil oleh pemerintah di daerah yang tidak sepenuhnya sejalan dengan perundang-undangan yang ada, itu sama sekali tidak dimaksudkan untuk melanggar hukum, melainkan mereka memandang bahwa kondisi yang ada di daerahnya belum memungkinkan diterapkannya aturan hukum yang ada. Oleh sebab itu, pemerintah daerah beranggapan bahwa perlu adanya sebuah kebijakan di tingkat lokal yang lebih sesuai dengan tuntutan, kondisi dan kebutuhan masyarakat lokal. Pada akhirnya benturan-benturan yang terjadi antara produk hukum dalam konteks kepublikan yang dihasilkan dengan kebutuhan riil masyarakat pada tingkat bawah akan menimbulkan kesenjangan. Oleh sebab itu diperlukan adanya harmonisasi antara hukum dan kebijakan dalam suatu penegakan hukum, dalam hal ini penegakan hukum lingkungan.
B. Pembahasan
1. Hukum sebagai Norma dalam Masyarakat
Hukum itu banyak seginya, memiliki ruang lingkup yang sangat luas, sehingga tidak mungkin untuk dirumuskan dalam suatu definisi yang hanya memuat beberapa kalimat saja. Namun disadari pula bahwa definisi hukum sangat perlu untuk menentukan ke arah mana seorang ahli hukum berjalan. Utrecht menyatakan bahwa definisi hukum yang lengkap sangat sulit, namun pedoman tentang hukum itu adalah himpunan petunjuk-petunjuk hidup tata tertib suatu masyarakat dan seharusnya ditaati oleh anggota masyarakat yang bersangkutan. Hukum adalah alat atau sarana untuk mengatur dan menjaga ketertiban guna mencapai suatu masyarakat yang berkeadilan dalam menyelenggarakan kesejahteraan sosial yang berupa peraturan-peraturan yang bersifat memaksa dan memberikan sanksi bagi yang melanggarnya, baik untuk mengatur masyarakat ataupun aparat pemerintah sebagai penguasa (Eddy Wibowo, 2004).
Hukum dan masyarakat bagaikan dua sisi mata uang (dimana ada masyarakat disana ada hukum) keduanya tidak dapat dipisahkan. Hukum yang tidak dikenal dan tidak sesuai dengan konteks sosialnya serta tidak ada komunikasi yang efektif tentang tuntutan dan pembaharuannya bagi warga negara tidak akan bekerja secara efektif. Berlakunya hukum di masyarakat akan berakibat terjadinya perubahan sosial pada masyarakat itu sendiri, sedangkan fungsi hukum bagi kehidupan masyarakat menurut Dr. Hendrojono (2005:53) ada 4 (empat), yaitu :
(1)Fungsi hukum sebagai alat ketertiban dan keteraturan masyarakat. Hal ini dimungkinkan karena sifat dan watak hukum yang memberi pedoman dan petunjuk tentang bagaimana berperilaku di dalam masyarakat sehingga masing-masing anggota masyarakat telah jelas apa yang harus diperbuat dan apa yang tidak boleh diperbuat.

(2)Fungsi hukum sebagai sarana untuk mewujudkan keadilan sosial lahir batin. Hal ini dimungkinkan karena sifat hukum yang mengikat, baik fisik maupun psikologis.

(3)Fungsi hukum sebagai sarana penggerak pembangunan. Hukum merupakan alat bagi otoritas untuk membawa masyarakat ke arah yang lebih maju.

(4)Fungsi kritis dari hukum. Dewasa ini sedang berkembang suatu pandangan bahwa hukum mempunyai fungsi kritis, yaitu daya kerja hukum tidak semata-mata melakukan pengawasan pada aparatur pengawas, pada aparatur pemerintah (petugas) dan aparatur penegak hukum termasuk di dalamnya.

Perkembangan studi hukum dapat dipahami dari semakin berkembangnya fungsi hukum bagi kehidupan masyarakat. Hukum yang semula hanya berperan sebagai pedoman hidup yang berupa rangkaian dalil-dalil untuk mewujudkan ketertiban dan keadilan telah berkembang peranannya sebagai alat penggerak, pendorong dan pengendali pembangunan sosial. Dengan sifat dan kemampuan yang dimilikinya hukum mengarahkan pembangunan sosial menuju cita-cita masyarakat yaitu terciptanya masyarakat idaman. Apabila penggerak pembangunan tidak melaksanakan tugasnya sesuai dengan landasan hukum yang mengatur hak dan kewajibannya, maka seperangkat hukum yang mengatru hak masyarakat dan akan melakukan penertiban terhadap kesewenang-wenangan yang dilakukan aparatur. Hal ini merupakan perkembangan fungsi hukum. Perkembangan fungsi hukum adalah suatu interaksi sosial antara lain menimbulkan fenomena sosial di mana terjadi pengeruh timbal balik antara perubahan sosial dan perubahan hukum. Artinya hukum mempengaruhi berubahnya masyarakat dan sebaliknya perkembangan sosial juga mempengaruhi berubah dan berkembangnya hukum dalam hal ini termasuk hukum lingkungan hidup.

2. Aspek-aspek Hukum dalam Pengelolaan Lingkungan
Hukum lingkungan adalah hukum yang mengatur tatanan lingkungan (lingkungan hidup) yang mencakup semua kondisi dan benda, termasuk di dalamnya yaitu manusia dan tingkah perbuatannya, yang terdapat di dalam ruang di mana manusia berada dan mempengaruhi kelangsungan hidup serta kesejahteraan manusia serta benda lainnya. Dengan demikian ada unsur-unsur yang perlu diperhatikan yaitu antara lain bekerjanya hukum lingkungan di dalam menyelamatkan lingkungan hidup merupakan tindakan pengamanan hukum yang sangat diperlukan sebagai sarana yang dapat diandalkan untuk melindungi, melestarikan lingkungan hidup serta perlindungan kehidupan umat manusia dari kemungkinan kerusakan gangguan lingkungan yang antara lain disebabkan oleh pencemaran.

Di atas telah disinggung bahwa hukum memiliki daya memaksa dalam mengatur hidup dan kehidupan masyarakat. Karena daya dan kemampuan hukum yang dapat memaksa agar orang atau sekelompok orang berbuat atau tidak berbuat sesuatu, maka hukum tampil dalam kehidupan masyarakat sebagai sarana yang mampu menggerakkan masyarakat untuk berkembang lebih maju. Dengan kata lain hukum dapat mengarahkan masyarakat untuk berperilaku sedemikian rupa agar tidak membahayakan kehidupan masyarakat sekaligus hukum mengarahkan ke arah citra kesejahteraan kehidupan sosial termasuk kesehatan manusia. Dapatlah digarisbawahi bahwa hukum lingkungan merupakan pengamanan hukum terhadap pencemaran lingkungan serta menjamin lingkungan agar dapat tetap lestari di dalam proses kecepatan perkembangan teknologi dengan berbagai efek sampingnya atau dapat pula disebut hukum sebagai pengaman lingkungan (Koesnadi Hardjosumantri, 2006:45).

Hukum lingkungan hidup merupakan instrumen yuridis yang memuat kaidah-kaidah tentang pengelolaan lingkungan hidup. Hukum lingkungan hidup adalah konsep studi lingkungan hidup yang mengkhususkan pada ilmu hukum dengan obyek hukumnya adalah tingkat kesadaran dan pengertian masyarakat terhadap aspek perlindungan sebagai kebutuhan hidup. Lebih lanjut dijelaskan bahwa hukum lingkungan hidup yang dipergunakan saat ini adalah lingkungan hidup modern yaitu hukum lingkungan hidup yang berorientasi kepada lingkungan hidup. Hukum lingkungan hidup mengatur perbuatan manusia dengan tujuan untuk melindungi lingkungan hidup dari kerusakan dan kemerosotan mutunya agar dapat dimanfaatkan secara lestari oleh manusia.
Dasar penyusunan hukum lingkungan hidup mengikuti sistem hukum pada umumnya yaitu hukum privat lingkungan hidup (hukum perdata) dan hukum publik meliputi hukum administrasi lingkungan hidup dan hukum pidana lingkungan hidup. Dalam hukum publik biasanya pemerintah yang berinisiatif dalam penegakkan hukum sedangkan dalam hukum privat biasanya anggota masyarakat yang memiliki inisiatif. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1997 merupakan hukum materiil yang memuat ketentuan-ketentuan yang mengatur perlindungan lingkungan hidup terhadap perbuatan masyarakat.

3.Penegakan Hukum Lingkungan
Secara konsepsional inti penegakan hukum adalah keserasian hubungan antara nilai-nilai yang dijabarkan dalam kaidah-kaidah yang mantap dan berwujud dengan perilaku sebagai rangkaian penjabaran nilai tahap akhir untuk menciptakan, memelihara dan mempertahankan kedamaian pergaulan hidup. Penegakan hukum tidak saja berlaku dalam tata hubungan manusia dengan manusia, tetapi juga manusia dengan lingkungan hidup. Sehubungan dengan hal itu penegakan hukum lingkungan hidup merupakan upaya untuk mencapai ketaatan terhadap peraturan dan persyaratan dalam ketentuan hukum yang berlaku secara umum dan individual, melalui pengawasan dan penerapan secara administratif, keperdataan dan kepidanaan (Andi Hamzah, 2005:52).
Penegakan hukum berkaitan erat dengan ketaatan bagi pemakai dan pelaksana peraturan perundang-undangan, dalam hal ini masyarakat maupun penyelenggara negara yaitu penegak hukum. Dengan adanya sinyalemen bahwa hukum itu dipatuhi oleh masyarakatnya merupakan pertanda tujuan diciptakannya peraturan telah tercapai. Penegakan hukum yang berisi kepatuhan, timbulnya tidak secara tiba-tiba melainkan melalui suatu proses yang terbentuk dari kesadaran setiap insan manusia untuk melaksanakan dan tidak melaksanakan sesuai bunyi peraturan yang ada.
Penegakan hukum dalam lingkungan hidup, berkaitan dengan berbagai aspek yang cukup komplek dengan tujuan tetap mempertahankan dan menciptakan lingkungan yang dapat dinikmati oleh setiap manusia dalam pengertian yang luas dengan tidak mengganggu lingkungan itu sendiri. Dalam menjaring sikap para pihak yang tidak bertanggung jawab telah diciptakan berbagai bentuk peraturan perundang-undangan dan berbagai peraturan pelaksanaannya. Penegakan hukum lingkungan dapat dilakukan secara preventif dan represif Penegakan hukum secara preventif yaitu upaya penegakkan hukum untuk mencegah terjadinya pencemaran lingkungan hidup. Sedangkan secara represif berarti upaya penegakan hukum dengan melakukan tindakan hukum kepada siapa yang melanggar ketentuan-ketentuan perundang-undangan yang berlaku. Penegakan hukum lingkungan mengatur segala bentuk pelanggaran maupun kejahatan bagi pelaku baik yang dilakukan perorangan maupun badan hukum dengan tindakan preventif dan represif. Untuk tindakan represif ini ada beberapa jenis instrumen yang dapat diterapkan dan penerapannya tergantung dari keperluan sebagai pertimbangan antara lain dengan melihat dampak yang ditimbulkan. Jenis-jenis instrumen yang dimaksud adalah meliputi sanksi administratif, sanksi perdata dan sanksi pidana.
Dari ketiga bentuk instrumen tersebut tidak ada skala prioritas atau merupakan urutan pertama dan terakhir, sehingga apabila ada asumsi tindakan pidakan merupakan hukuman terakhir dalam penerapannya dan apabila tindakan yang lain tidak menyelesaikan masalah, hal ini tidak seluruhnya benar. Bahkan tindakan pidana ini hanya menyelesaikan secara sepihak belum menjangkau pada pihak penderitanya yaitu sekelompok orang yang terkena dampak tersebut dalam bentuk pemulihan kekeadaan semula. Dengan demikian pada dasarnya setiap instrumen mempunyai jangkauan masing-masing dengan tujuan yang berskala proporsional yaitu tergantung dari kepentingan yang ingin diselesaikan (Andi Hamzah, 2005:61).

4. Aspek-aspek Kebijakan
Kebijakan menurut James E. Anderson adalah arah tindakan yang mempunyai maksud yang ditetapkan oleh seorang aktor atau sejumlah aktor dalam mengatasi suatu masalah atau suatu perubahan (Budi Winarno, 1989:3). Sedangkan proses implementasi kebijakan, sesungguhnya tidak hanya menyangkut perilaku badan administratif yang bertanggung jawab untuk melaksanakan program dan menimbulkan ketaatan pada diri kelompok sasaran, melainkan menyangkut jaringan kekuatan-kekuatan politik, ekonomi dan sosial yang langsung atau tidak langsung dapat mempengaruhi perilaku semua pihak yang terlibat dan yang akhirnya berpengaruh terhadap dampak, baik yang negatif maupun yang positif (Sholihin Abdul Wahab, 1997:36).
Secara sederhana tujuan implementasi kebijakan adalah untuk menetapkan arah agar tujuan kebijakan publik dapat direalisasikan sebagai hasil dari kegiatan pemerintah. Proses penetapan kebijakan baru bisa dimulai apabila tujuan dan sasaran yang semula bersifat umum telah diperinci, program telah dirancang dan sejumlah dana telah dialokasikan untuk mewujudkan tujuan dan sasaran tersebut (Sholihin Abdul Wahab, 1997:14).

Suatu kebijakan sangat berkaitan dengan pengertian mengenai sasaran yang diupayakan dan cara-cara bagaimana tujuan itu harus dicapai. Sehingga kebijakan adalah suatu pedoman tingkah laku di mana kebijakan tersebut berisi tentang tujuan dan sarana tertentu yang ditentukan. William Dunn (2003:35) mengatakan kebijakan publik adalah serangkaian pilihan yang kurang lebih berhubungan (termasuk keputusan untuk tidak berbuat) yang dibuat oleh badan-badan atau kantor-kantor pemerintah.
Jan Merse dalam Bambang Sunggono mengatakan implementasi kebijakan yang gagal disebabkan beberapa faktor adalah :

a.Informasi
Kekurangan informasi dengan mudah mengakibatkan adanya gambaran yang kurang tepat baik kepada obyek kebijakan maupun kepada para pelaksana dari isi kebijakan yang akan dilaksanakannya dan hasil-hasil dari kebijakan itu.
b.Isi Kebijakan
Implementasi kebijakan dapat gagal karena masih sumirnya isi atau tujuan kebijakan atau ketidaktepatan atau ketidaktegasan intern ataupun ekstern atau kebijakan itu sendiri menunjukkan adanya kekurangan yang sangat berarti atau adanya kekurangan yang menyangkut sumber daya pembantu.
c.Dukungan
Implementasi kebijakan publik akan sangat sulit bila pada pelaksanaannya tidak cukup dukungan untuk kebijakan tersebut.
d.Pembagian Potensi
Hal ini terkait dengan pembagian potensi diantaranya para aktor implementasi dan juga mengenai organisasi pelaksana dalam kaitannya dengan deferensiasi tugas dan wewenang (Bambang Sunggono, 1994).
Sistem kebijakan berisi proses yang bersifat dialektis yang berarti bahwa dimensi obyektif dan subyektif dari pembuatan kebijakan tidak terpisahkan di dalam prakteknya. Sistem kebijakan merupakan produk manusia yang subyektif yang diciptakan melalui pilihan-pilihan sadar oleh para pelaku kebijakan, sistem kebijakan adalah realitas obyektif yang dimanifestasikan dalam tindakan yang teramati berikut konsekuensinya.
5.Harmonisasi Hukum dan Kebijakan dalam Penegakan Hukum Lingkungan
Penegakan hukum lingkungan hidup tidak terlepas dari masalah bekerjanya hukum tersebut di dalam masyarakat. Menurut Friedman, ada 3 (tiga) faktor yang mempengaruhi bekerjanya hukum dengan baik yaitu subtansi, struktur dan budaya hukum. Adapun menurut pendapat Lijan Poltak Sinambela (2006:37), faktor yang mempengaruhi keefektifan hukum (bekerjanya hukum) adalah mudah tidaknya ketidaktaatan atau pelanggaran hukum itu dilihat atau disidik dan siapakah yang bertanggungjawab menegakkan hukum yang bersangkutan. Adapun syarat-syarat yang menentukan kemungkinan hukum menjadi efektif adalah :
a.Undang-undang dirancang dengan baik, kaidahnya jelas;
b.Undang-undang sebaiknya bersifat melarang (prohibitur) dan bukan mengharuskan atau memperbolehkan (mandatur);
c.Sanksi haruslah tepat dan sesuai tujuan atau sifat undang-undang itu;
d.Beratnya sanksi tidak boleh berlebihan (sebanding) dengan macam pelanggarannya;
e.Mengatur terhadap perbuatan yang mudah dilihat (lahiriah);
f.Mengandung larangan yang berkesesuaian dengan moral;
g.Pelaksana hukum menjalankan tugasnya dengan baik, menyebarluaskan undang-undang, penafsiran seragam dan konsisten.

Menurut Hendrojono (2005:53) faktor-faktor yang mempengaruhi penegakan atau keefektifan hukum adalah hukum/undang-undang/peraturannya, penegak hukum (pembentuk hukum maupun penerap hukum), sarana atau fasilitas pendukung, masyarakat (adresat hukum) dan budaya hukum (legal culture). Adapun supaya hukum dapat berperan sebagaimana fungsinya yaitu sebagai sarana kontrol sosial dan benar-benar dapat mempengaruhi perilakuan warga masyarakat maka hukum harus disebarluaskan sehingga melembaga dalam masyarakat.

Pada dasarnya kebijakan adalah arah tindakan yang mempunyai maksud yang ditetapkan oleh seorang aktor atau sejumlah aktor dalam mengatasi suatu masalah atau suatu perubahan. Sedangkan proses implementasi kebijakan itu sesungguhnya tidak hanya menyangkut perilaku badan administratif yang bertanggung jawab untuk melaksanakan program dan menimbulkan ketaatan pada diri kelompok sasaran, melainkan pula menyangkut jaringan kekuatan-kekuatan politik, ekonomi dan sosial yang langsung atau tidak langsung dapat mempengaruhi perilaku semua pihak yang terlibat dan yang akhirnya berpengaruh terhadap dampak, baik yang negatif maupun yang positif (Budi Wiranto, 2007:52).

Dengan demikian secara sederhana tujuan implementasi kebijakan adalah untuk menetapkan arah agar tujuan kebijakan publik dapat direalisasikan sebagai hasil dari kegiatan pemerintah. Proses penetapan kebijakan baru bisa mulai apabila tujuan dan sasaran yang semula bersifat umum telah diperinci, program telah dirancang dan sejumlah dana yang dialokasikan untuk mewujudkan tujuan dan sasaran tersebut (Lijan Poltak Sinambela, 2006:41).

Suatu kebijakan sangat berkaitan dengan pengertian mengenai sasaran yang diupayakan dan cara-cara bagaimana tujuan itu harus dicapai. Sehingga kebijakan pada dasarnya adalah suatu pedoman tingkah laku dimana kebijakan tersebut berisi tentang tujuan dan sarana tertentu yang dipilih. Suatu keadaan yang diinginkan akan nampak pada tujuan kebijakan yang telah ditetapkan oleh pemerintah, namun demikian penjabaran lebih lanjut yang semakin konkrit dan jelas sangat diperlukan.

Kebijakan menjadi salah satu instrumen dalam pengelolaan lingkungan. Bobot kebijakan harus ditempatkan secara adil, dimana kepentingan publik, kepentingan perseorangan dan kepentingan pemerintah diposisikan dalam kondisi seimbang, namun dengan persyaratan bahwa para pihak bertanggungjawab bersama menciptakan tindakan dalam perbaikan linkungan. Untuk itu, kebijakan tidak akan efektif berjalan dalam kondisi penegakkan hukum yang lemah. Penegakan hukum akan memaksa setiap anggota masyarakat untuk mentaati kebijakan yang ditetapkan.

Produk pemikiran mengenai desentralisasi sesungguhnya didasarkan pada keinginan untuk meminimalisasi fungsi, peran dan kekuasaan negara. Desentralisasi memiliki dua dimensi, yakni dimensi vertikal dan dimensi horizontal. Pada dimensi vertikal, desentralisasi menghendaki adanya pemberian wewenang yang lebih pada organisasi (pemerintah) yang ada pada level yang lebih rendah, dan pada saat yang sama meminimalisasi wewenang pada organisasi pada level yang lebih tinggi. Sedangkan pada dimensi horizontal, desentralisasi menghendaki adanya pemberian wewenang lebih pada organisasi selain organisasi pemerintah dalam menangani permasalahan-permasalahan publik, dan pada saat yang sama mengurangi wewenang dari organisasi pemerintah dalam hal menangani persoalan-persoalan publik.

Sebagaimana telah diulas bahwa tugas pemerintah tidak hanya melaksanakan undang-undang, tetapi atas dasar freies ermerssen atau pouvoir discretionaire yang berarti kebebasan bertindak dari administrasi negara dalam melakukan tugas-tugas pelayanan publik. Dari pemahaman ini kebijakan publik diposisikan sebagai penerjemah praksis atas idealitas-idealitas yang ada dalam sebuah produk hukum.

Kebijakan seyogyanya sebagai sarana bagi negara untuk menunjukkan kapasitasnya sebagai regulator untuk mengatasi ketidakteraturan di dalam masyarakat. Hubungan ideal itu terwujud bilamana dalam suatu kebijakan terdapat tiga hal pokok, yaitu di dalamnya ada aturan hukum atau peraturan perundangan yang legitimate, adanya aspek prosedural yang harus diikuti dimana dari pembuatan kebijakan sampai implementasinya harus melalui prosedur yang ada dan adanya substansi yang memihak pada kepentingan publik. Sebelum lebih jauh menganalisis hubungan antara hukum dan kebijakan, diperlukan suatu pengertian mengenai apa yang dimaksud dengan kebijakan tersebut.

Laswell (dalam Muchsin, 2002:36) berpendapat bahwa kebijakan adalah apa saja yang dilakukan maupun tidak dilakukan pemerintah. Dalam sisi pandang yang lain, Laswell (dalam Muchsin, 2002:23) mendefinisikan kebijakan sebagai suatu program pencapaian tujuan, nilai-nilai dan praktek-praktek yang terarah. Dimana dalam proses tersebut ada pengalokasian nilai-nilai yang secara paksa kepada seluruh masyarakat yang dilakukan oleh lembaga yang berwenang seperti pemerintah (M.Irfan Islamy, 1984). Sehingga dapat disimpulkan bahwa kebijakan pada dasarnya memiliki tiga elemen yaitu identifikasi dari tujuan yang ingin dicapai, taktik atau strategi dari berbagai langkah untuk mencapai tujuan yang diinginkan dan penyediaan berbagai input untuk memungkinkan pelaksanaan secara nyata dari taktik maupun strategi tersebut (Raksasatya dalam Muchsin, 2002:27). Dalam hal ini, Islamy (1984) berpendapat pada dasarnya kebijakan memiliki implikasi bahwa kebijakan publik itu bentuk awalnya adalah merupakan penetapan tindakan-tindakan pemerintah, kebijakan tersebut tidak cukup hanya dinyatakan dalam bentuk teks-teks formal, namun juga harus dilaksanakan atau diimplementasikan secara nyata, kebijakan tersebut pada hakekatnya harus memiliki tujuan-tujuan dan dampak-dampak, baik jangka panjang maupun jangka pendek yang telah dipikirkan secara matang terlebih dahulu, dan pada akhirnya segala proses yang ada di atas adalah diperuntukkan bagi pemenuhan kepentingan masyarakat.
Kepentingan masyarakat sesungguhnya merupakan tujuan utama ditetapkan suatu kebijakan. Hal ini berarti bahwa ukuran kesuksesan suatu kebijakan tergantung dari bagaimana masyarakat merasa kebutuhannya dan kepentingannya sudah terpenuhi oleh kebijakan. Yang menjadi permasalahan adalah suatu proses kebijakan yang telah mencapai hasil (output) yang ditetapkan dengan baik, namun tidak memperoleh respon atau dampak (outcome) yang baik dari masyarakat atau kelompok sasarannya, atau sebaliknya, suatu proses kebijakan pada dasarnya tidaklah maksimal dalam mencapai hasil yang diteapkan, namun ternyata dampaknya cukup memuaskan bagi masyarakat secara umum.

Jika persoalan dampak lebih diprioritaskan ketimbang hasil, maka persoalan yang muncul adalah banyaknya para pejabat pelaksana kebijakan yang ternyata harus melanggar aturan-aturan yang sudah dilegalisasikan demi tercapainya dampak yang diharapkan. Ditegaskan bahwa di sinilah persoalan-persoalan hukum harus mengambil sikap. Bila hal ini tidak segera diambil tindakan yang tepat, maka akan terjadi banyak permasalahan. Artinya seorang pejabat publik pelaksana kebijakan akan dapat terjerat hukum akibat perbuatannya yang pada dasarnya ingin mencapai harapan hakiki dari kebijakan. Atau justru pejabat akan acuh tak acuh terhada dinamika kepentingan masyarakat karena dianggapnya pertanggung jawabannya hanya sebatas kepatuhan pada aturan-aturan yang telah diformalisir saja tetapi tidak pada konsistensinya pada misi yang hendak dijalankan.

Berdasarkan polemik yang tersebut di atas, diperlukan satu konsep yang memuat paradigma baru kebijakan publik yang tidak memandang berbeda antara proses internal kebijakan dengan dinamika masyarakat. Dalam hal ini di kedepankan konsep good governence dimana mulai dari perumusan kebijakan sampai pada evaluasinya semua elemen yang ada dalam masyarakat harus dilibatkan tidak saja secara partisipatif, namun lebih dari itu, juga emansipatif. Sehingga dalam konteks ini, hasil-hasil yang telah ditetapkan dalam sebuah produk kebijakan publik adalah hasil pembahasan dan kesepakatan bersama antara rakyat dengan negara. Barclay dan Birkland24 menilai bahwa sebuah hasil persepakatan yang tidak memiliki kekuatan legalitas yang mengikat, maka akan menimbulkan kerawanan terhadap terjadinya pelanggaran-pelanggaran beberapa pihak atas persepakatan yang telah dicapai dalam proses kebijakan publik itu sendiri. Selanjutnya Barclay dan Birkland (1998:227) menegaskan bahwa sebuah produk hukum tanpa ada proses kebijakan di dalamnya, maka produk hukum itu akan kehilangan makna substansinya. Demikian pula jika sebuah proses kebijakan tanpa adanya legalitas dari hukum tentu akan sangat lemah dimensi operasionalisasi dari kebijakan tersebut.

Di atas disebutkan bahwa dalam suatu kebijakan terdapat proses yang mengalokasian nilai-nilai yang secara paksa kepada seluruh masyarakat. Nilai-nilai di dalam negara hukum harus sesuai dengan tujuan hukum itu sendiri. Sebagaimana diketahui bahwa hukum bertujuan untuk mengatur masyarakat agar bertindak tertib dalam pergaulan hidup secara damai, menjaga agar masyarakat tidak bertindak anarki dengan main hakim sendiri dan menjamin keadilan bagi setiap orang. Sebagaimana disampaikan oleh van Apeldoorn(1985:20) yang menyatakan bahwa tujuan hukum adalah untuk mengatur pergaulan hidup secara damai. Hukum menghendaki kedamaian, dimana dalam hal ini kedamaian yang dipertahankan oleh hukum adalah kedamaian di antara manusia dengan upaya melindungi kepentingan manusia.

Kebijakan hadir dan disusun dalam upaya untuk memudahkan sebuah konstitusi dasar mewujudkan cita-cita luhurnya. Dalam hal ini pemerintah diberi wewenang untuk memproduksi sebuah kebijakan. Dimana dengan wewenang ini, pemerintah dapat secara kreatif mencari jalan yang paling efisien bagi terimplementasinya konstitusi. Berangkat dari pemahaman ini maka harus ada hubungan ideal antara hukum dan kebijakan. Hubungan yang saling melengkapi antara hukum dan kebijakan, dimana produk hukum yang bersifat mengatur secara umum harus diterjemahkan oleh kebijakan publik pada wilayah-wilayah empiris, aktual dan kontekstual, tanpa harus menghilangkan makna dasar dari konsitusi yang menjadi akarnya.

Berhubungan dengan pembentukan hukum dan kebijakan pengelolaan lingkungan, upaya yang dapat diwujudkan adalah bentuk hukum dan kebijakan yang tidak terlepas dari nilai yang berlaku di dalam masyarakat. Masyarakat Indonesia memiliki keragaman kehidupan sosial dan budaya. Pertentangan antara individu dan umum, kebijakan dalam pengelolan lingkungan harus melihat jauh kedepan, bukan hanya tujuan-tujuan praktis. Dalam menyadari relativitas keadilan, adanya dualisme antara keadilan dan hukum positif karena ada pertentangan antara nilai-nilai, maka hukum dapat menjadi keputusan untuk memerintahkan pelaksanaan kebijakan tertentu dan mendorong keinginan untuk menetapkan patokan-patokan minimum yang harus ditepati oleh hukum positif. Sebagaimana prinsip-prinsip dari ketentuan-ketentuan hukum yang mengatur mengenai otonomi kemauan, perintah dan kepentingan umum dan keseimbangan yang tepat antara kepentingan-kepentingan pribadi yang bertentangan. Pada akhirnya harus di sandingkan antara keadilan dengan hukum positif. Teori hukum dapat melakukan tugas yang penting dimana dengan pembedaan setiap problema hukum atau situasi, maka faktor-faktor yang menggambarkan nilai-nilai yang bertentangan dapat dianalisa secara objektif.

Analisis postpositifistis menegaskan bahwa dimensi politik mempengaruhi disusunnya suatu kebijakan. Disusunnya kebijakan ini sesungguhnya ada sebuah kompleksitas tarik menarik pengaruh dari berbagai pihak yang begitu beragam, mulai dari kondisi politik internasional sampai pada elemen-elemen politik domestik. Pada dasarnya kebijakan publik itu berada dalam sebuah realitas politik makro dan mikro yang sangat kompleks. Berbagai elemen dan situasi yang melingkupi keadaan sosio-politik sebuah bangsa akan sangat menentukan seperti apa bangunan kebijakan publik yang akan dihasilkan nantinya.

Sebagaimana dipahami bahwa hukum bukan semata-mata hanya teks-teks kaku yang ada, tanpa memperdulikan kondisi yang di dalam masyarakat, namun yang paling penting adalah mengetengahkan esensi dari keadilan. Aspek keadilan selalu menjadi benang merah dalam permasalahan kebijakan privatisasi.

Kebijakan dapat ditelaah dasar obyektifnya sehingga dapat dilihat dari apakah suatu kebijakan atau tindakan publik membawa manfaat atau akibat yang berguna atau sebaliknya kerugian bagi orang-orang terkait, oleh sebab itu diperlukan cita-cita keadilan untuk menyeimbangkan penilaian tersebut. Dimana gagasan-gagasan keadilan absolut dibuat untuk menilai bahwa kepentingan-kepentingan sosial tidak hanya didasarkan atas relativitas nilai-nilai, tetapi juga atas kebutuhan untuk terus mencocokannya sesuai dengan perkembangan sosial. Untuk itu dianggap penting bagaimana mendamaikan kebebasan dan kesejahteraan, hukum dan administrasi.

D. Penutup
Kebijakan disusun dalam upaya untuk memudahkan sebuah konstitusi mewujudkan cita-cita luhurnya. Pemerintah memiliki kewenangan untuk dapat secara kreatif mencari jalan yang paling efisien bagi terimplementasinya konstitusi. Pemahaman ini memberi makna bahwa ada hubungan yang tersimpul antara hukum dan kebijakan. Hubungan yang saling melengkapi satu sama lain, dimana produk hukum yang bersifat mengatur secara umum harus diterjemahkan oleh kebijakan publik pada wilayah-wilayah empiris, aktual dan kontekstual, tanpa harus menghilangkan makna dasar dari konsitusi yang menjadi akarnya.

Daftar Pustaka

Andi Hamzah, 2005, Penegakan Hukum Lingkungan, Sinar Grafika, Jakarta
Budi Winarno, 1989, Teori Kebijakan Publik, Pusat Antar Universitas Gajah Mada, Yogyakarta
Bambang Sunggono, 1994, Hukum dan Kebijaksanaan Publik, Sinar Grafika, Jakarta
Eddi Wibowo, dkk, 2004, Hukum dan Kebijakan Publik, YPAPI, Jakarta
Hendrojono, 2005, Sosiologi Hukum; Pengaruh Perubahan Masyarakat dan Hukum, Srikandi, Jakarta
Koesnadi Hardjasoemantri, 2006, Hukum Tata Lingkungan, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta
Lijan Poltak Sinambela, 2006, Reformasi Pelayanan Publik, PT. Bumi Aksara, Jakarta
M. Said Saile, 2003, Penegakan Hukum Lingkungan Hidup, Sinar Grafika, Jakarta
M.Irfan Islamy, 1984, Prinsip-prinsip Perumusan Kebijakansanaan Negara, Bumi Aksara, Jakarta
Muchsin dan Fadillah Putra, 2002, Hukum dan Kebijakan Publik, Averroes Press, Surabaya
Solichin Abdul Wahab, 1997, Evaluasi Kebijakan Publik, IKIP Pres, Malang
Thomas Birkland dan Scott Barclay, Law, Policy Making and the Policy Prosess: Closing the Gaps, Policy Studies Journal, Vol.26, No.2, 1998
van Apeldoorn, Pengantar Ilmu Hukum (Terjemahan Inleiding tot de studie van het Nederlands Recht oleh M.Oetarid Sadino), Noordhoff-Kolff, NV. Jakarta cetakan V, 1985
William N. Dunn, 2003, Pengantar Analisis Kebijakan Publik, Gajah Mada University Press, Yogyakarta

Read more...

Rangkuman Hukum & Kebijakan Publik

PENDAHULUAN

Konsep dasar hukum pada dasarnya berbicara pada dua konteks persoalan, pertama keadilan, menyangkut tentang kebutuhan masyarakat akan rasa adil ditengah sekian banyak dinamika dan konflik di tengah masyarakat, kedua adalah aspek legalitas, menyangkut hukum positif yaitu sebuah aturan yang ditetapkan oleh sebuah kekuasaan negara yang sah dan dalam pemberlakuannya dapat dipaksakan atas nama hukum. Dari dua konteks persoalan tersebut diatas seringkali terjadi perbenturan, di mana terkadang hukum positif ternyata tidak menjamin terpenuhinya rasa keadilan, dan sebaliknya rasa keadilan seringkali tidak memiliki kepastian hukum. Di tengah itu maka komprominya adalah bagaimana agar semua hukum positif yang ada selalu merupakan cerminan dari rasa keadilan itu sendiri.

Berangkat dari kesadaran tersebutlah maka, selanjutnya hukum pada dasarnya akan lebih banyak berbicara pada sekian banyak rentetan aturan-aturan yang sah dan legal. Masyarakat akan lebih banyak dikendalikan dinamika sosialnya oleh aturan-aturan ini. Pada sisi ini kemudian masyarakat modern memunculkan gagasan tentang kebijakan publik sebagai sebuah instrumen dalam mengendalikan masyarakat. Gagasan tentang kebijakan publik ini bertemu dengan teori-teori modern negaraan seperti good governance dan reinventing government. Maka implikasinya dinamika masyarakat yang semakin cepat itu harus segera diikuti oleh responsivitas negara yang cepat pula. Dan hukum dengan segala aspek formal dan legalnya itu terkadang dirasakan membelenggu percepatan yang dimaksud.

Kebijakan publik sebagai sebuah konsep pengaturan masyarakat yang lebih menekankan proses, nampaknya menjadi lebih populer ketimbang hukum. Namun, sesungguhnya hukum secara sadar ataupun tidak sadar keberadaannya tetap dibutuhkan oleh masyarakat modern. Sebab sebuah hasil persepakatan yang tidak memiliki kekuatan legalitas yang mengikat, maka akan menimbulkan kerawanan terhadap terjadinya pelanggaran-pelanggaran beberapa pihak atas persepakatan yang telah dicapai dalam proses kebijakan publik itu sendiri.

Berdasarkan uraian diatas dapat disimpulkan bahwa hubungan hukum dan kebijakan publik adalah saling terkait. Kebijakan publik merupakan tindakan dari pejabat yang mempunyai otoriter kekuasaan, dalam hal ini adalah pejabat pemerintah, sedangkan dalam pelaksanaan kebijakan publik harus ada aturan-aturan hukum yang mengatur kebijakan tersebut, dimana aturan-aturan itu merupakan aspek legalitas bagi pejabat yang berwenang dalam pelaksanaan suatu kebijakan publik. Hukum merupakan sebuah produk kebijakan publik meskipun kebijakan publik bukan merupakan produk hukum.


Pemahaman Dasar Tentang Kebijakan Publik

Kriteria kebijaksanaan mempunyai arti penting, bukan saja penting bagi penelitian-penelitian secara empirik, melainkan juga bagi suatu penelitian normatif, kriteria kebijaksanaan diarahkan berturut-turut kepada tujuan-tujuan sarana-sarana dan urutan-urutan waktu, di samping itu, ada kriteria yang menyangkut terbentuknya kebijaksanaan dan dampaknya.

A Hoogerwerf mengklasifikasikan kriteria kebijaksanaan, sebagai berikut :

a.Kebijaksanaan produksi dan kebijaksanaan pembagian. Pada kebijaksanaan produksi maka tujuan utama adalah untuk mewujudkan barang material atau non material, misalnya perumahan atau kesempatan memperoleh pendidikan. Pada kebijaksanaan pembagian tertentu dari keuntungan-keuntungan misalnya melalui penunjukan rumah dan kriteria untuk di terima di suatu universitas, atau merupakan pembagian tertentu dari biaya-biaya, misalnya melalui tagihan pajak atau uang kuliah.

b.Sifat dari barang barang-barang material atau non material yang berkaitan dengan tujuan utama kebijaksanaan, misalnya kekuasaan, uang gengsi, kebebasan, permasalahan pendidikan perumahan.

c.Sifat dari golongan penduduk yang menjadi obyek kebijaksanan. Kelompok sasaran dapat terdiri dari kelompok usia lanjut, oleh ragawan, kelompok wanita, dan sebagainya.

d.Besarnya golongan penduduk yang menjadi obyek kebijaksanaan. Dalam kaitan ini, dibedakan antara areal policy yaitu kebijaksanaan yang menyangkut sekaligus seluruh penduduk dari daerah tertentu.

e.Kebijakan yang lebih berkembang atau kurang.

f.Kebijaksanaan yang aktif dan pasif. Kebijaksanaan yang pasif mempunyai tujuan utama penyesuaian yang sebaik mungkin kepada kepada perubahana-perubahan situasi, misalnya, kebijaksanaan di bidang politik luar negeri yang menyesuaikan dirri dengan perubahan-perubahan situasi di dunia. Kebijaksanaan aktif sebaliknya adalah usaha seseorang atau suatu kelompok untuk menyesuaikan situasi sebanyak mungkin kepada tujuan-tujuan.

Adapun berbagai macam definisi dan kebijakan (policy) misalnya kita dapat melihat pengertian kebijakan publik menurut Harold D.Laswell yang mengatakan bahwa kebijakan publik adalah suatu program pencapaian tujuan, nilai–nilai dan praktek-praktek yang terarah atau Carl J Frederick yang mengatakan bahwa kebijakan publik adalah serangkaian tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu dengan menunjukkan hambatan-hambatan dan kesempatan-kesempatan terhadap pelaksanaan usulan kebijaksanaan tersebut dalam rangka mencapai tujuan tertentu. Atau adapula sebuah proses pengalokasian nilai-nilai secara paksa kepada seluruh masyarakat yang dilakukan oleh lembaga yang berwenang seperti pemerintah (Islamy,1984)

Berdasarkan pendapat beberapa pakar hukum dapat disimpulkan bahwa kebijakan publik pada dasarnya memiliki 3 (tiga ) elemen yaitu :
1.Identifikasi dan tujuan yang ingin dicapai.
2.Taktik atau strategi dan berbagai langkah untuk mencapai tujuan yang diinginkan.
3.Penyediaan berbagai input untuk memungkinkan pelaksanaan secara nyata dan taktik maupun strategi tersebut diatas.
Dari tiga elemen dalam kebijakan publik tersebut terlihat dengan jelas bahwa pada dasarnya kebijakan publik adalah sebuah sikap dan pemerintah yang berorientasi pada tindakan, artinya disini bahwa kebijakan publik merupakan sebuah kerja konkret dan adanya sebuah organisasi pemerintah. Dan organisasi pemerintah yang dimaksudkan adalah sebagai sebuah institusi yang dibentuk untuk melakukan tugas-tugas kepublikan, yakni tugas-tugas yang menyangkut hajat hidup orang banyak dalam sebuah komunitas yang bernama Negara. Dan tugas-tugas kepublikan tersebut lebih konkret lagi adalah berupa serangkaian program-program tindakan yang hendak direalisasikan dalam bentuk nyata. Untuk itu maka diperlukan serangkaian pentahapan dan manajemen tertentu agar tujuan tersebut terealisir. Rangkaian proses realisasi tujuan program publik tersebutlah yang dimaksudkan dengan kebijakan publik.

Dari pemahaman di atas maka pada dasarnya kebijakan publik memiliki implikasi sebagai berikut :

1.Bahwa kebijakan publik itu bentuk awalnya adalah merupakan penetapan tindakan–tindakan pemerintah.

2.Bahwa kebijakan publik tersebut tidak cukup hanya dinyatakan dalam bentuk teks-teks formal, namun juga dinyatakan harus dilaksanakan atau diimplementasikan secara nyata.

3.Bahwa kebijakan publik tersebut pada hakekatnya harus memiliki tujuan-tujuan dan dampak–dampak, baik jangka panjang maupun jangka pendek yang telah dipikirkan secara matang terlebih dahulu.

4.Dan pada akhirnya segala proses yang ada di atas adalah diperuntukkan bagi pemenuhan kepentingan masyarakat.Islamy, 1984)

Yang paling penting untuk dicatat dan penjelasan di atas adalah poin yang terakhir, yakni kaitan kebijakan publik dengan pemenuhan kepentingan masyarakat. Sebab pada fokus ini kita harus dapat melihat secara sangat sensitif tentang alasan keberadaan dan kebijakan publik tersebut. Kenyataan bahwa sebuah kebijakan publik sebagai sarana pemenuhan kebutuhan atau kepentingan masyarakat, itu berarti ukuran sukses tidaknya sebuah kebijakan publik tergantung bagaimana masyarakat menilai. Bila masyarakat merasa kebutuhan dn kepentingannya sudah terpenuhi oleh kebijakan publik, maka dengan sendirinya kebijakan publik itu akan dianggap telah menjalankan fungsinya dengan sukses. Namun sebaliknya, bila oleh kebijakan publik tersebut masyarakat merasa bahwa kebutuhan dan kepentingannya tidak terpenuhi, atau bahwa dirugikan, maka dengan sendirinya yang ada itu tidaklah sukses atau gagal.

Penyerahan sebuah penilaian kebijakan publik pada kepuasan masyarakat tersebut diatas sebenarnya memunculkan banyak kritik dalam studi kebijakan publik terutama dari sisi kinerja (performance) dari proses kebijakan publik itu sendiri, seperti yang sudah dibahas diatas bahwa kebijakan publik pada akhirnya harus dapat memenuhi kebutuhan dan mengakomodasi kepentingan masyarakat oleh karena itu penilaian akhir dari sebuah kebijakan publik adalah pada masyarakat.

Sementara bila melihat penjelasan proses internal ada dua konsep tersebut (output dengan outcome) tidaklah selamanya seiring jalan. Terkadang sebuah proses kebijakan publik yang ada telah mencapai hasil (output) yang ditetapkan dengan baik, namun tidak memperoleh respons atau dampak (outcome) yang baik dari masyarakat atau kelompok sasarannya. Atau sebaliknya, sebuah proses kebijakan publik pada dasarnya tidaklah maksimal dalam mencapai hasil yang telah ditetapkan, namun ternyata dampaknya cukup memuaskan bagi masyarakat secara umum. Berhadapan dengan situasi ini maka sesungguhnya dimana para pelaksana kebijakan publik menempatkan etos kerjanya, pada output ataukah pada outcome.

Secara tegas akan dikatakan bahwa persoalan dampak atau outcome harus lebih diperioritaskan ketimbang output, maka persoalan yang muncul adalah bagaimana kita memberikan pemaafan pada para pejabat pelaksana kebijakan publik yang ternyata mau tidak mau harus melanggar aturan–aturan yang sudah dilegalisasikan demi tercapainya outcome yang diharapkan dan disinilah persoalan–persoalan hukum harus mengambil sikap. Sebab bila hal ini tidak segera diambil tindakan yang tepat, utamanya oleh hukum maka akan terjadi banyak permasalahan di depan artinya seorang pejabat publik pelaksana kebijakan publik akan dapat terjerat hukum akibat perbuatannya yang pada dasarnya ingin mencapai harapan hakiki dan kebijakan publik, atau persoalan ini bila dibiarkan begiti saja juga akan mengakibatkan sikap mental para pejabat publik yang cenderung acuh tak acuh terhadap dinamika kepentingan masyarakat, karena dianggapnya bahwa pertanggungjawabannya hanya sebatas kepatuhan pada aturan-aturan yang telah diformalisir saja, tetapi tidak pada konsistensinya pada misi yang hendak dijalankan, ini jelas akan semakin menjauhkan alam piker masyarkat dengan apa yang sesungguhnya dilakukan oleh negara. Padahal sesungguhnya antara alam pikir masyarakat dengan segala yang terjadi pada negara tidaklah berjalan secara terpisah, kedua harus berjalan sebagaimana hukum sebab akibat yang erat.

Peranan Hukum dalam Implementasi Kebijakan Publik

Di dalam penerapan hukum sangat diperlukan adanya kebijakan publik sebgai sarana dalam melancarkan proses penerapan hukum tersebut, maka kita akan melihat hubungan hukum dan kebijakan publik dari sudut implementasi kebijakan publiknya. Secara umum dikatakan disini bahwa dalam proses implementasi kebijakan publik itupun sangat memerlukan kehadiran hukum sebagai sandaran legitimasi yuridis sekaligus juga sebagai patokan dalam setiap tahap dalam proses implementasi kebijakan publik tersebut.

Kebijakan publik pada dasarnya adalah sebuah proses berdasarkan anggapan inilah kita tidak lagi berpendapat bahwa kebijakan publik yang baik adalah hanya semata–mata dilibat dan materi yang ada dalam hasil kebijakan publik itu, tapi kebijakan publik yang baik adalah kebijakan yang mampu diimplementasikan dengan baik, dan sekaligus kebijakan publik itu dalam proses implementasinya dapat mencapai hasil yang diinginkan. Namun seringkali dianggap bahwa setelah kebijakan itu akan dapat dilaksanakan, dan hasil-hasilnyapun akan mendekati seperti yang diharapkan oleh sipembuat kebijakan tersebut. Padahal sebenarnya menurut Islamy sifat kebijakan itu kompleks dan saling tergantung, sehingga hanya sedikit kebijakan negara yang bersifat self executing, maksudnya dengan sendirinya kebijakan itu terimplementasikan.

Salah satu tolok ukur keberhasilan suatu kebijakan terletak pada proses implementasinya, bahkan mungkin tidak berlebihan jika dikatakan implementasi kebijakan merupakan aspek yang penting dari keseluruhan proses kebijakan. Namun demikian bukan berarti implementasi kebijakan terpisah dengan formulasinya, melainkan keberhasilan suatu kebijakan sangat tergantung pada tatanan kebijakan itu sendiri (marco policy and micro policy), artinya formulasi kebijakan makro yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku, keberhasilan implementasinya akan dipengaruhi oleh kebijakan mikro, yaitu para pelaksana kebijakan dan kebijakan operasional serta kelompok sasaran dalam mencermati lingkungan.

Melihat hal tersebut di atas maka kita telah memahami secara jelas bahwa dalam proses implementasi kebijakan publik sesungguhnya harus menggunakan hukum sebagai patokan dalam proses implementasi kebijakan publik yang ada, sebab hukum yang pada umumnya adalah merupakan hasil dari kebijakan di tingkat makro, di dalamnya berisi sekian banyak aturan-aturan yang tidak hanya menyangkut tujuan apa yang hendak dicapai dari produk hukum atau undang-undang itu sehingga dapat mencapai hasil yang diharapkan.

Sehingga makna tersirat yang terkandung pada kenyataan tersebut adalah pada dasarnya implementasi kebijakan publik adalah pada dasarnya implementasi kebijakan publik adalah bertujuan untuk bagaimana agar cita–cita yang ada dalam sebuah produk hukum itu dapat teralisasikan dengan baik. namun yang harus diingat adalah keberhasilan sebuah implementasi kebijakan publik itu juga sangat tergantung pada kualitas dari substansi produk hukum atau undang-undang yang ada.

Bila kualitas dari undang-undang atau produk hukum yang ada itu rendah, maka tingkat kesuksesan proses implementasi kebijakan publiknya pun akan rendah sebaliknya bila undang-undang yang ada substansinya berkualitas tinggi, maka kualitas proses implementasi kebijakan publik yang adapun akan tinggi pula.

Permasalahan Kebijakan Publik

Salah satu contoh yang sering terjadi di masyarakat kebijakan publik seringkali menimbulkan kerawanan sosial di masyarakat akibat kurang sosialisasi terhadap masyarakat sehingga timbul bentuk perlawanan dari masyarakat itu sendiri dan pemerintah merasa perlu untuk membuat sebuah kebijakan publik yang mengatur tentang penataan kota, maka pada saat itu pemerintah harus melakukan banyak hal dalam proses kebijakan publik tersebut, mulai dari perhitungan–perhitungan yang bersifat ekonomis dan sampai pada perhitungan–perhitungan yang bersifat politis kemudian sebagai bagian dari proses kebijakan publik, pemerintah juga harus mengumpulkan semua pihak yang berkepentingan terhadap masalah tersebut. Hasil-hasil studi yang telah dilakukan pemerintah dibicarakan secara terbuka para stakeholders tersebut.

Setelah dicapai kesepakatan, maka sesungguhnya proses formulasi kebijakan publik telah selesai dan tinggal diimplementasikan saja. Namun, untuk keperluan tersebut tentu pemerintah harus menetapkannya secara hukum, dalam bentuk perda (Peraturan Daerah) misalnya, Perda adalah sebuah ketetapan hukum sedangkan materi dalam perda tesebut produk kebijakan publik dan penetapan hukum ini perlu agar masing-masing stakeholders yang kemungkinan dikemudian hari melanggar kesepakatan tersebut dapat dikenai sanksi, dan konsistensi dan para stakeholders dapat dijaga keutuhannya.

PERADILAN ADMINISTRASI

Peradilan adminstrasi dikatakan sebagai hal yang menentukan sebab dalam pembahasan ini kita akan tidak lagi mempersoalkan bagaimana hukum atau undang-undang itu dibuat, tapi sudah menuju pada bagaimana hukum dan undang-undang itu telah dilaksanakan dan bagiamana reaksi masyarakat atas penerapan hukum itu. Apalagi ternyata masyarakat tidak puas atau merasa dirugikan oleh proses penerapan hukum yang ada, dan ternyata hasil-hasil dan proses penerapan hukum itu tidak sesuai seperti yang diharapkan, maka peradilan administrasi akan menjalankan fungsinya. Sehingga dalam peradilan administrasi baru pada akhirnya akan diputuskan apakah penerapan hukum yang dijalankan itu benar-benar telah melanggar garis-garis normatifnya atau tidak.

Evaluasi kebijakan publik dikatakan sebagai hal yang paling menentukan dalam keseluruhan proses kebijakan publik, oleh karena dalam evaluasi kebijakan publik itu akan terlihat apakah kebijakan publik yang ada hasil dan dampak yang dihasilkan sudah sesuai dengan yang diharapkan atau belum. Evaluasi kebijakan publik sebagai hakim yang menentukan kebijakan yang ada telah suskses atau gagal mencapai tujuan dan dampak-dampaknya. Juga sebagai dasar bagi apakah kebijakan yang ada layak diteruskan, direvisi atau bahkan dihentikan sama sekali.

Konstribusi Evaluasi Kebijakan Publik dalam Peradilan Administrasi

Unsur-unsur peradilan administrasi adalah :
a.Adanya suatu aturan hukum yang abstrak yang mengikat umum, yang dapat diterangkan pada satu persoalan. Aturan hukum tersebut terletak di lingkungan hukum administrasi negara, karena pangkal sengketa berkaitan dengan adanya sengketa hukum konkrit.

b.Adanya suatu perselisihan hukum yang konkrit. Sengketa hukum konkrit itu pada dasarnya adalah disebabkan oleh ketetapan tertulis administrasi negara. Sengketa konkrit itu kecuali disebabkan oleh ketetapan tertulis juga dapat disebabkan oleh ketetapan tak tertulis, yaitu sejalan dengan pasal 3 UU No. 5 tahun 1986.

c.Adanya sekurang-kurangnya dua pihak. Di mana yang lain adalah warga negara. Dan, dalam kasus ini pihak administrasi negara harus selalu dalam posisi yang tergugat. Sebab pada dasarnya peradilan administrasi memang diperuntukkan atas pelanggaran-pelanggaran hukum atas penyelenggarakan adminitrasi negara.

d.Adanya suatu aparatur perdilan yang berwenang memutuskan perselisihan, dan badan peradilan itu harus berdiri sendiri dan berposisi secara netral dan tidak berpihak.

e.Adanya hukum formal dalam rangka menerapkan hukum dan menemukan hukum untuk menjamin ditaatinya hukum materiil (Marbun, 1997).

Posisi Hukum dalam Evaluasi Kebijakan Publik

Isu sentra yang ada dalam kebijakan publik adalah apakah dengan adanya keputusan-keputusan politik kolektif yang kita sebut sebagai kebijakan publik lantas dengan sendirinya tujuan-tujuan yang ingin diwujudkan benar-benar tercapai?. Seberapa jauh tindakan-tindakan yang telah ditempuh oleh pembuat kebijakan publik melalui berbagai implementing agencies yang terlibat, entah itu berupa badan-badan atau organisasi pemerintah, semi pemerintah atau organisasi non pemerintah dalam mentranformasikan tujuan-tujuan kebijakan publik ke dalam tindakan-tindakan rutin birokrasi benar-benar konsisten dan efektif?

Bagi kebanyakan orang, isu-isu kebijakan publik yang dilantunkan dengan tema-tema populer, semisal isu tentang pemerintahan yang bersih, pemberantasan korupsi, pengentasan kemiskinan ataupun pelestarian lingkungan memang terkesan menjanjikan dan enak didengar (Abdul Wahab, 1997).

Namun bagaimana efek dan hasil-hasilnya? siapakah yang bisa menjamin bahwa tindakan-tindakan politik yang adminitratif yang efektif, responsif, akuntabel dan adil telah dilakukan dan dengan cara bagaimana hal itu dilakukan?, atau lebih tegas dari itu, apakah benar-benar para penyelenggara kebijakan publik atau pemerintah di lapangan telah menjalankan tugas-tugasnya dengan baik? Dan apakah mereka merugikan negara dan masyarakat umum atas jabatan dan wewenang yang diembannya? Dan tindakan hukum apa yang harus diambil ketika pelanggaran-pelanggaran itu terjadi, tindakan hukum itu di dasarkan oleh data dan fakta yang mana dan dari mana? (Abdul Wahab, 1997).

Bagi kita, di Indonesia hasil dan dampak kebijakan pemerintah itu juga penting untuk dicermati karena keduanya pada dasarnya merupakan refleksi hasil akhir dari proses kebijakan tertentu. Keluaran dan dampak kebijakan dapat diukur. Dalam kaitan baru, misalnya kita dapat mengoperasikan, mengobservasi, dan menganalisis hasil dan dampak kebijakan pada satu waktu tertntu atau pada interval waktu yang berbeda-beda melalui proses evaluasi ini, kita dapat mengukur sampai seberapa jauh proses kebijakan tertentu berjalan dengan baik, karena lewat evaluasi kebijakan publik tersebut kita dapat membandingkan antar hasil yang ternyata dicapai dengan hasil yang diharapkan. Suatu analisis terhadap kebijakan publik dengan demikian setidaknya dapat dijelaskan pada kita apakah tujuan dan sasaran dan proses kebijakan atau program yang sedang ditelaah telah tercapai atau tidak.


TELAAH SOSIO-POLITIK ATAS HUKUM DAN KEBIJAKAN PUBLIK

Kebijakan Publik sebagai Sebuah Proses Politik

Di dalam studi kebijakan publik mutakhir, nampaknya pandangan pospositifistik saat ini telah menjadi trend dan paradigma yang lebih banyak dipakai oleh banyak pengamat studi kebijakan publik itu sendiri. Dalam analisis pospositifis dalam studi kebijakan publik menyadari bahwa dimensi politik mau tidak mau harus menjadi fokus perhatian dalam melakukan studi kebijakan publik. Karena sesungguhnya kebijakan publik itu adalah sebuah kompleksitas tarik menarik pengaruh dari berbagai pihak yang begitu beragam, mulai dari kondisi politik internasional sampai pada elemen-elemen politik original domestik. Sehingga akhirnya kedua pakar sepakat bahwa tidak baik dalam menganalisis kebijakan kemudian kita mengabaikan aspek politik.

Politik juga mampu menggambarkan dan mengintepretasikan apa sesungguhnya persoalan kebijakan yang ada. Sebab seperti Murray Edelman katakan bahwa persoalan kebijakan itu muncul ke permukaan dengan cara yang sangat kompleks, yaitu melalui dinamika masyarakat yang di situ melibatkan aspirasinya, self-concepts nya, kepercayaannya, ketakutannya dan kemudian mengkontruksi persoalan-persoalan tertentu.

Implikasi dari kesadaran tersebut di atas adalah pandangan-pandangan yang bersifat sangat kaku dan terlalu sistematis dalam melihat realitas kebijakan publik akan lebih banyak ditinggalkan. Saat ini nampaknya lebih banyak pakar studi kebijakan publik yang lebih menyukai melihat kebijakan publik di dalam bingkai kompleksitas politik. Misalnya kita ambil contoh dalam tahap-tahap kebijakan publik mulai dari formulasi sampai pada evaluasi.

Banyak para pakar yang mengatakan bahwa perjalanan kebijakan politik tidaklah sesederhana itu, namun di tengah perjalanan pergolakan-pergolakan politik yang ada justru seringkali mengaburkan dan membolak-balik fase-fase rigid formulasi, implementasi dan evaluasi seperti yang selama ini banyak diyakini oleh para pemerhati maupun pelaku kebijakan publik.

Kendati demikian bukan berarti mempelajari tahap-tahap di atas tidak diperlukan sama sekali. Ia bisa bermanfaat dalam konteks akademik, yaitu sebagai kerangka berpikir di tingkatan bangunan hipotetik para pakar kebijakan. Namun ketika para pakar itu akan meneliti kebijakan tertentu di lapangan, maka pada saat itu mereka harus melepaskan anggapan stagist itu. Bahkan Parsons menyebut pendekatan stagist itu sebagai text-book approach, sebagai tanda bahwa pentahapan-pentahapan proses kebijakan itu lebih banyak diperlukan bagi keperluan akademik semata, sementara di tingkatan kenyataan di lapangan pendekatan seperti itu sulit ditemukan.

Pelajaran yang dapat dipetik dari semua uraian di atas adalah bahwa proses kebijakan itu sebenarnya sangatlah kompleks. Hal tersebut bisa terjadi karena pada hakekatnya proses kebijakan adalah juga sebuah proses politik. Sehingga segala kompleksitas persoalan yang muncul di tingkatan politik, juga ditemui pada tingkatan kebijakan publik. Berangkat dari asumsi seperti inilah maka banyak pakar yang mengatakan bahwa proses kebijakan juga memiliki tipologi atau gaya yang beragam. Keragaman itu disamping bisa ditemui pada masing-masing sektor kebijakan, juga ditemui pada tipologi politik tiap negara.


Politik Hukum dan Aspek Politik dalam Hukum

Berbicara mengenai politik hukum tidak dapat dilepaskan dari konsep pembangunan hukumnya. Dalam pembangunan hukum menurut John Henry Manryman dapat didekati dari model strategi pembangunan hukum yang dipilih, yang dibedakan dalam strategi ortodoks yang mengutamakan peranan negara dan parlemen dengan produk perundang-undangan dan model reponsif yang mengutamakan peran peradilan yang berarti besarnya partisipasi masyarakat.

Dari hal tersebut di atas, maka masalah pembangunan nasional terutama dalam bidang hukum terletak pada politik hukum nasionalnya, yang nota bene tergantung pada sistem dan model pembangunan yang dipilih. Apabila kita mengkaji hukum dalam hubungannya dengan kerangka dasar pembangunan nasional, maka akan tampak pada hukum tersebut dua wajah. Pada satu pihak, hukum memperkenalkan dirinya sebagai ”objek” dari pembangunan nasional, artinya hukum disini merupakan salah satu sektor dari pembangunan nasional itu sendiri. Sehingga yang perlu mendapat perhatian ialah bagaimana penegakan hukum juga pengembangan dan pembinaannya. Wajah yang kedua ialah hukum harus dipandang sebagai suatu sarana, dimana hukum akan menampakkan peranannya dalam menunjang pembangunan sehingga pembangunan nasional dapat berjalan dengan cara teratur, tertib dan lancar.

Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa masalah politik hukum nasional akan selalu berupa keharusan atau kebijaksanaan untuk mengadakan suatu pilihan terhadap hukum mana yang harus dibentuk dan diberlakukan, serta mengenai ke arah mana hukum hendak dikembangkan dalam suatu wilayah negara yang sesuai dengan kesadaran hukum pergaulan hidup dan kebiasaan masyarakatnya.

Hukum dan Kebijakan Publik sebagai Realitas Politik

Memperhatikan pemahaman bahwa pada dasarnya antara hukum dan kebijakan publik itu sesungguhnya sama-sama tidaklah steril dan politik. Artinya bahwa dalam realitas masyarakat yang secara alamiah memang banyak terjadi dinamika di dalamnya, faktor politik telah menjadi sebuah keniscayaan. Tarik menarik kepentingan dan permainan kekuasaan antara kuasa satu dengan kuasa yang lain sudah menjadi bagian dari kehidupan masyarakat itu sendiri.

Di tengah-tengah faktor alamiah masyarakat yang tak lepas dari kejadian-kejadian politik tersebutlah hukum dan kebijakan publik hidup. Antara hukum dan kebijakan publik pada dasarnya adalah sama-sama sebuah konsep yang kehadirannya sangat lekat dengan masyarakat. Terlepas apakah hukum yang membentuk masyarakat ataukah masyarakat yang membentuk hukum, namun dalam praktek kehidupan sehari-hari hukum dan kebijakan publik akan selalu hidup berdampingan dengan masyarakat. Sehingga segala apa yang terjadi dalam masyarakat mau tidak mau, suka tidak suka akan juga berdampak pada hukum dan kebijakan publik. Politik, dalam hal ini sebagai fitrah dari keberadaan dan kehidupan masyarakat, maka dengan begitu juga akan hinggap pada perjalanan hukum dan kebijakan publik itu sendiri.

Dari penjelasan di atas jelaslah bagi kita bahwa kesadaran akan adanya faktor politis dalam studi hukum dan kebijakan publik itu penting untuk disadari. Sebab kegunaan dari kesadaran itu tidak hanya berguna untuk keperluan-keperluan yang bersifat praktis, namun juga sangat bermanfaat untuk keperluan-keperluan yang bersifat teoritis akademis.

HUBUNGAN IDEAL ANTARA HUKUM DAN KEBIJAKAN

Kebijakan merupakan bentuk intervensi pemerintah, dimana suatu kebijakan kebijakan terkait dengan kebijakan yang lain, dan keberhasilan suatu kebijakan harus didukung oleh sistem. Bobot kebijakan harus ditempatkan secara adil, dimana kepentingan publik, kepentingan perseorangan dan kepentingan pemerintah diposisikan dalam kondisi seimbang, namun dengan persyaratan bahwa para pihak bertanggungjawab. Untuk itu, kebijakan tidak akan efektif berjalan dalam kondisi penegakkan hukum yang lemah. Penegakan hukum akan memaksa setiap anggota masyarakat untuk mentaati kebijakan yang ditetapkan.

Dalam produk pemikiran mengenai desentralisasi, sesungguhnya didasarkan pada keinginan untuk meminimalisasi fungsi, peran dan kekuasaan negara. Desentralisasi memiliki dua dimensi, yakni dimensi vertikal dan dimensi horizontal. Pada dimensi vertikal, desentralisasi menghendaki adanya pemberian wewenang yang lebih pada organisasi (pemerintah) yang ada pada level yang lebih rendah, dan pada saat yang sama meminimalisasi wewenang pada organisasi pada level yang lebih tinggi. Sedangkan pada dimensi horizontal, desentralisasi menghendaki adanya pemberian wewenang lebih pada organisasi selain organisasi pemerintah dalam menangani permasalahan-permasalahan publik, dan pada saat yang sama mengurangi wewenang dari organisasi pemerintah dalam hal menangani persoalan-persoalan publik.

Sebagaimana telah diulas bahwa tugas pemerintah tidak hanya melaksanakan undang-undang, tetapi atas dasar freies ermerssen atau pouvoir discretionaire yang berarti kebebasan bertindak dari administrasi negara dalam melakukan tugas-tugas pelayanan publik. Dari pemahaman ini kebijakan publik diposisikan sebagai penerjemah praksis atas idealitas-idealitas yang ada dalam sebuah produk hukum. Sedangkan dalam pemahaman ini, Irfan Fachruddin (1984:26) menekankan bahwa freies ermerssen merupakan wewenang untuk mengambil tindakan atas inisiatif sendiri guna menyelesaikan suatu masalah genting atau mendesak dan belum ada ketentuannya dalam peraturan yang dikeluarkan oleh kekuasaan legislatif atau belum diatur secara tegas dalam undang-undang.

Seiring dengan era otonomi daerah, seringkali pemerintah di tingkat daerah mengambil tindakan-tindakan kebijakan publik yang tidak sejalan dengan produk hukum yang ada, sehingga terlihat adanya pertentangan antara kebijakan yang diambil dan suatu produk hukum. Padahal diketahui bahwa produk hukum seharusnya memiliki sisi kepastian hukum sebagai sebuah syarat mutlak. Adanya kepastian hukum tersebut memiliki konsekuensi bahwa setiap apa yang telah diatur dalam produk hukum, harus ditaati dan dilaksanakan dengan baik dan benar.

Sebagaimana diketahui bahwa konsep dasar hukum adalah menyangkut masalah keadilan, dimana masalah keadilan menyangkut kebutuhan masyarakat akan rasa adil di tengah sekian banyak dinamika dan konflik di dalam masyarakat. Hukum dalam hal ini adalah hukum positif sebagai sebuah aturan yang ditetapkan oleh sebuah kekuasaan negara yang sah dan dalam pemberlakuannya dapat dipaksakan atas nama hukum. Dalam posisi ini sering terjadi benturan yang terasa tidak menjamin rasa keadilan dan sebaliknya rasa keadilan tidak memiliki kepastian hukum. Kelihatannya perlu ada kompromi agar semua hukum positif yang ada selalu merupakan cerminan dari rasa keadilan itu sendiri.

Muchsin (2002:23) berpendapat bahwa kebijakan publik yang diambil oleh pemerintah di daerah yang tidak sepenuhnya sejalan dengan perundang-undangan yang ada, itu sama sekali tidak dimaksudkan untuk melanggar hukum, melainkan mereka memandang bahwa kondisi yang ada di daerahnya belum memungkinkan diterapkannya aturan hukum yang ada. Oleh sebab itu, pemerintah daerah beranggapan bahwa perlu adanya sebuah kebijakan di tingkat lokal yang lebih sesuai dengan tuntutan, kondisi dan kebutuhan masyarakat lokal. Pada akhirnya benturan-benturan yang terjadi antara produk hukum dalam konteks kepublikan yang dihasilkan dengan kebutuhan riil masyarakat pada tingkat bawah akan menimbulkan kesenjangan.

Kebijakan publik seyogyanya sebagai sarana bagi negara untuk menunjukkan kapasitasnya sebagai regulator untuk mengatasi ketidakteraturan di dalam masyarakat. Untuk itu diperlukan adanya hubungan ideal antara hukum dan kebijakan publik. Hubungan ideal itu terwujud bilamana dalam suatu kebijakan publik terdapat tiga hal pokok, yaitu di dalamnya ada aturan hukum atau peraturan perundangan yang legitimate, adanya aspek prosedural yang harus diikuti dimana dari pembuatan kebijakan sampai implementasinya harus melalui prosedur yang ada dan adanya substansi yang memihak pada kepentingan publik. Sebelum lebih jauh menganalisis hubungan antara hukum dan kebijakan publik, diperlukan suatu pengertian mengenai apa yang dimaksud dengan kebijakan publik tersebut.

Laswell (dalam Muchsin, 2002:26) berpendapat bahwa kebijakan publik adalah apa saja yang dilakukan maupun tidak dilakukan pemerintah. Dalam sisi pandang yang lain, Laswell mendefinisikan kebijakan publik sebagai suatu program pencapaian tujuan, nilai-nilai dan praktek-praktek yang terarah. Dimana dalam proses tersebut ada pengalokasian nilai-nilai yang secara paksa kepada seluruh masyarakat yang dilakukan oleh lembaga yang berwenang seperti pemerintah. Sehingga dapat disimpulkan bahwa kebijakan publik pada dasarnya memiliki tiga elemen yaitu identifikasi dari tujuan yang ingin dicapai, taktik atau strategi dari berbagai langkah untuk mencapai tujuan yang diinginkan dan penyediaan berbagai input untuk memungkinkan pelaksanaan secara nyata dari taktik maupun strategi tersebut.

Dalam hal ini, Islamy (1984:23) berpendapat pada dasarnya kebijakan publik memiliki implikasi bahwa kebijakan publik itu bentuk awalnya adalah merupakan penetapan tindakan-tindakan pemerintah, kebijakan publik tersebut tidak cukup hanya dinyatakan dalam bentuk teks-teks formal, namun juga harus dilaksanakan atau diimplementasikan secara nyata, kebijakan publik tersebut pada hakekatnya harus memiliki tujuan-tujuan dan dampak-dampak, baik jangka panjang maupun jangka pendek yang telah dipikirkan secara matang terlebih dahulu, dan pada akhirnya segala proses yang ada di atas adalah diperuntukkan bagi pemenuhan kepentingan masyarakat.

Kepentingan masyarakat sesungguhnya merupakan tujuan utama ditetapkan suatu kebijakan (publik). Hal ini berarti bahwa ukuran kesuksesan suatu kebijakan publik tergantung dari bagaimana masyarakat merasa kebutuhannya dan kepentingannya sudah terpenuhi oleh kebijakan publik. Yang menjadi permasalahan adalah suatu proses kebijakan publik yang telah mencapai hasil (output) yang ditetapkan dengan baik, namun tidak memperoleh respon atau dampak (outcome) yang baik dari masyarakat atau kelompok sasarannya, atau sebaliknya, suatu proses kebijakan publik pada dasarnya tidaklah maksimal dalam mencapai hasil yang diteapkan, namun ternyata dampaknya cukup memuaskan bagi masyarakat secara umum. Jika persoalan dampak lebih diprioritaskan ketimbang hasil, maka persoalan yang muncul adalah banyaknya para pejabat pelaksana kebijakn publik yang ternyata harus melanggar aturan-aturan yang sudah dilegalisasikan demi tercapainya dampak yang diharapkan.

Muchsin (2002:26) menegaskan bahwa di sinilah persoalan-persoalan hukum harus mengambil sikap. Bila hal ini tidak segera diambil tindakan yang tepat, maka akan terjadi banyak permasalahan. Artinya seorang pejabat publik pelaksana kebijakan publik akan dapat terjerat hukum akibat perbuatannya yang pada dasarnya ingin mencapai harapan hakiki dari kebijakan publik. Atau justru pejabat akan acuh tak acuh terhadap dinamika kepentingan masyarakat karena dianggapnya pertanggungjawabannya hanya sebatas kepatuhan pada aturan-aturan yang telah diformalisir saja tetapi tidak pada konsistensinya pada misi yang hendak dijalankan.

Berdasarkan polemik yang tersebut di atas, diperlukan satu konsep yang memuat paradigma baru kebijakan publik yang tidak memandang berbeda antara proses internal kebijakan publik dengan dinamika masyarakat. Dalam hal ini di kedepankan konsep good governence dimana mulai dari perumusan kebijakan publik sampai pada evaluasinya semua elemen yang ada dalam masyarakat harus dilibatkan tidak saja secara partisipatif, namun lebih dari itu, juga emansipatif. Sehingga dalam konteks ini, hasil-hasil yang telah ditetapkan dalam sebuah produk kebijakan publik adalah hasil pembahasan dan kesepakatan bersama antara rakyat dengan negara. Barclay dan Birkland (1998:227) menilai bahwa sebuah hasil persepakatan yang tidak memiliki kekuatan legalitas yang mengikat, maka akan menimbulkan kerawanan terhadap terjadinya pelanggaran-pelanggaran beberapa pihak atas persepakatan yang telah dicapai dalam proses kebijakan publik itu sendiri.

Selanjutnya Barclay dan Birkland (1998:228) menegaskan bahwa sebuah produk hukum tanpa ada proses kebijakan publik di dalamnya, maka produk hukum itu akan kehilangan makna substansinya. Demikian pula jika sebuah proses kebijakan publik tanpa adanya legalitas dari hukum tentu akan sangat lemah dimensi operasionalisasi dari kebijakan publik tersebut.

Di atas disebutkan bahwa dalam suatu kebijakan publik terdapat proses yang mengalokasian nilai-nilai yang secara paksa kepada seluruh masyarakat. Nilai-nilai di dalam negara hukum harus sesuai dengan tujuan hukum itu sendiri. Sebagaimana diketahui bahwa hukum bertujuan untuk mengatur masyarakat agar bertindak tertib dalam pergaulan hidup secara damai, menjaga agar masyarakat tidak bertindak anarki dengan main hakim sendiri dan menjamin keadilan bagi setiap orang. Sebagaimana disampaikan oleh van Apeldoorn (dalam Oetarid Sadino, 1985:20) yang menyatakan bahwa tujuan hukum adalah untuk mengatur pergaulan hidup secara damai. Hukum menghendaki kedamaian, dimana dalam hal ini kedamaian yang dipertahankan oleh hukum adalah kedamaian di antara manusia dengan upaya melindungi kepentingan manusia.

Kepentingan manusia adalah mengenai kehormatan, kemerdekaan, jiwa harta benda dan lain sebagainya terhadap pihak-pihak yang merugikannya. Sedangkan Aristoteles (dalam Utrech, 1957:20) dalam teori etis (etische theorie) menyatakan bahwa hukum bertujuan untuk mewujudkan keadilan dimana hukum mempunyai tugas yang suci yaitu memberi kepada setiap orang yang ia berhak menerimanya. Sebagaimana diketahui bahwa kepentingan individu dan kepentingan golongan manusia selalu bertentangan satu sama lainnya. Dimana pertentangan kepentingan ini selalu akan menyebabkan pertikaian dan kekacauan satu sama lain kalau tidak diatur oleh hukum untuk menciptakan kedamaian.
Hukum mempertahankan kedamaian dengan mengadakan keseimbangan antara kepentingan yang dilindungi, dimana setiap orang harus memperoleh sedapat mungkin yang menjadi haknya. Oleh sebab itu, Utrecht (1957) menegaskan bahwa hukum bertugas menjamin adanya kepastian hukum (rechtszekerheid) dalam pergaulan manusia. Dalam tugas itu tersimpul dua tugas lain yaitu harus menjamin keadilan serta hukum tetap berguna. Sedangkan dalam tugas tersebut tersimpul pula tugas ketiga yaitu hukum bertugas polisionil (politionele taak van het recht), untuk menjaga agar di dalam masyarakat tidak terjadi main hakim sendiri (eigenrichting). Dalam bahasa yang berbeda, Mochtar Kusumaatmadja (2003 :6-7) menjelaskan bahwa tujuan pokok dan pertama dari hukum adalah ketertiban. Kebutuhan akan ketertiban syarat pokok (fundamental) bagi adanya suatu masyarakat manusia yang teratur. Di samping ketertiban, tujuan lain dari hukum adalah tercapainya keadilan, yang berbeda-beda isi dan ukurannya menurut masyarakat dan zamannya.

Kebijakan publik hadir dan disusun dalam upaya untuk memudahkan sebuah konstitusi dasar mewujudkan cita-cita luhurnya. Dalam hal ini pemerintah diberi wewenang untuk memproduksi sebuah kebijakan. Dimana dengan wewenang ini, pemerintah dapat secara kreatif mencari jalan yang paling efisien bagi terimplementasinya konstitusi. Berangkat dari pemahaman ini maka harus ada hubungan ideal antara hukum dan kebijakan. Hubungan yang saling melengkapi antara hukum dan kebijakan, dimana produk hukum yang bersifat mengatur secara umum harus diterjemahkan oleh kebijakan publik pada wilayah-wilayah empiris, aktual dan kontekstual, tanpa harus menghilangkan makna dasar dari konsitusi yang menjadi akarnya.

Hukum adalah juga sebuah produk kebijakan publik, namun kebijakan publik dapat tidak berupa produk hukum. Hal ini sering menjadi permasalahan kemudian, karena kebijakan bergerak lebih fleksibel dibandingkan perundang-undangan yang ada, meski kebijakan tetap tidak boleh lepas dari makna dasar dari hukum yang ada dan sedang berlaku. Dengan demikian, sebagai sebuah keniscayaan pula, hukum juga tidak bisa terlalu mengekang kebijakan untuk bergerak, sehingga kebijakan kehilangan elastisitasnya yang pada saat tertentu dibutuhkan dalam penerapan hukum itu sendiri. Sebagaimana dipahami penegakan hukum bukan semata-mata melaksanakan teks-teks yang ada tanpa memperdulikan kondisi yang ada di dalam lingkungannya dan yang paling penting adalah mengetengahkan esensi dari keadilan, yang pada akhirnya menjelma sebagai sebuah kebijaksanaan.

Berhubungan dengan pembentukan hukum dan kebijakan upaya yang dapat diwujudkan adalah bentuk hukum dan kebijakan yang tidak terlepas dari nilai yang berlaku di dalam masyarakat. Masyarakat Indonesia memiliki keragaman kehidupan sosial dan budaya. Keanekaragaman itu berdasarkan hukum adat masing-masing daerah. Van Vollenhoven memberikan deskripsi mengenai karakter masyarakat adat, diantaranya mengenai sifat hubungan individu maupun komunal dengan tanah dan air yang memiliki sifat hubungan hukum yang kuat beserta akibat hukumnya. Sifat hubungan hukum adat yang demikian ditambah lagi dengan hukum barat dan produk-produk hukum lainnya yang berdasarkan UUD 1945 yang diundangkan setelah kemerdekaan yang berlaku bersama-sama mempengaruhi pembentukan hukum dan kebijakan.

DAFTAR PUSTAKA

Charles O. Jones, 1996, Pengantar Kebijakan Publik, Raja Grafindo, Persada, Jakarta

E. Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Fakultas Hukum dan Pengetahuan Masyarakat-Universitas Padjadjaran Bandung, 1960

____________, Pengantar dalam Hukum Indonesia, cetakan IV, Ikhtiar, Jakarta, 1957

Irfan Fachruddin, Pengawasan Peradilan Administrasi Terhadap Tindakan Pemerintah, Alumni, Bandung, 2004

Irfan Islamy, Prinsip-prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara, Bumi Aksara, Jakarta, 2002

Mochtar Kusumaatmadja, Hukum, Masyarakat dan Pembinaan Hukum Nasional, Putra Abadi, Bandung, 2000

_____________, Konsep-konsep Hukum dalam Pembangunan, Alumni, Bandung, 2000

Muchsin dan Fadillah Putra, Hukum dan Kebijakan Publik, Averroes Press, Surabaya, 2002

Read more...

Ringkasan (2) Kuliah Hukum Perjanjian

HUKUM PERJANJIAN

A. Perjanjian Pada Umumnya

1. Pengertian Perjanjian

Berdasarkan ketentuan Pasal 1313 KUH Perdata perjanjian adalah suatu perbuatan dengan mana seorang atau lebih mengikatkan dirinya terhadap satu orang atau lebih. Menurut Abdulkadir Muhamad bahwa perjanjian dapat dirumuskan sebagai suatu persetujuan dengan mana dua orang atau lebih saling mengikatkan diri untuk melaksanakan suatu hal mengenai harta kekayaan (Abdulkadir Muhammad, 1993:224).

Menurut F Subekti, bahwa perjanjian adalah suatu peristiwa dimana seseorang berjanji untuk melaksanakan sesuatu (dalam Abdulkadir Muhammad, 1993:58). Sedangkan menurut Wirjono Prodjodikoro, perjanjian adalah suatu hubungan hukum mengenai harta benda atau pihak, dalam mana satu pihak berjanji atau dianggap berjanji untuk melaksanakan sesuatu sedangkan pihak lain berhak menuntut pelaksanaan (Wirjono Prodjodikoro, 1973:9).

Sedangkan M. Yahya Harahap menyatakan bahwa seseorang atau lebih yang berjanji kepada seseorang atau lebih atau saling berjanji untuk melakukan sesuatu hal. Ini merupakan suatu peristiwa yang menimbulkan suatu hubungan hukum antara orang yang membuatnya yang disebut dengan perikatan (Yahya Harahap, 1986:150).

Berdasarkan pendapat para ahli di atas maka dapat diketahui, bahwa yang dimaksud perjanjian adalah Suatu perbuatan hukum yang dilakukan oleh dua pihak atau lebih untuk saling mengikatkan diri berdasarkan kata sepakat sehingga menimbulkan hak dan kewajiban secara timbal balik bagi para pihak.


2. Jenis-Jenis Perjanjian

Perjanjian dapat dibedakan menurut berbagai cara perbedaan sebagai berikut:

a. Perjanjian timbal balik adalah perjanjian yang menimbulkan kewajiban pokok bagi kedua belah pihak, misalnya, perjanjian jual-beli

b.Perjanjian cuma-cuma dan perjanjian atas beban adalah perjanjian yang memberikan keuntungan bagi salah satu pihak saja, misalnya hibah perjanjian atas beban. Menurut Abdulkadir Muhamad perjanjian adalah terhadap prestasi dari pihak yang satu selalu terdapat kontroversi dari pihak lain, dan antara lain, dan antara kedua prestasi tersebut ada hubungannya menurut hukum.

c. Perjanjian bernama dan perjanjian tidak bernama. Perjanjian bernama (khusus) adalah perjanjian yang mempunyai nama sendiri. Maksudnya ialah perjanjian-perjanjian tersebut diatur dan diberi nama oleh pembentukan undang-undang, berdasarkan tipe yang paling banyak terjadi sehari-hari.

Sedangkan perjanjian bernama terdapat dalam Bab V s.d XVII KUHPerdata. Di luar perjanjian bernama tumbuh perjanjian tidak bernama, yaitu perjanjian-perjanjian yang tidak diatur dalam KUH Perdata, tetapi terdapat di masyarakat. Jumlah perjanjian ini tidak terbatas. Lahirnya perjanjian ini adalah berdasarkan asas kebebasan mengadakan perjanjian atau partij otonomi yang berlaku di dalam perjanjian. Salah satu contoh dari perjanjian adalah sewa beli.

d. Perjanjian Campuran (contactus sui generis) Sehubungan dengan perbedan di atas perlu dibicarakan perjanjian campuran. Perjanjian Campuran ialah perjanjian yang mengandung berbagi unsur perjanjian, Misalnya pemilik hotel menyewakan kamar (sewa-menyewa), tetapi menyajikan makanan (jual beli) an juga memberikan pelayanan.

e. Perjanjian obligatoir adalah perjanjian antara pihak-pihak yang mengikatkan diri untuk melakukan penyerahan kepada pihak lain.

f. Perjanjian yang menimbulkan perikatan. Menurut KUH Perdata, perjanjian jual beli saja belum mengakibatkan beralihnya hak milik dari penjual kepada pembeli. Untuk beralihnya hak milik atas benda nya masih diperlukan satu lembaga lain, yaitu penyerahan. Perjanjian jual belinya itu dinamakan perjanjian obligatoir karena membebankan kewajiban (obligatoir) kepada para pihak untuk melakukan penyerahan (levering). Penyerahannya sendiri merupakan perjanjian kebendaan.

g. Perjanjian kebendaan adalah perjanjian hak atas benda dialihkan/diserahkan kepada pihak lain.

h. Perjanjian konsensual dan Perjanjian riil. Perjanjian konsensual adalah perjanjian di antara dua belah pihak yang telah tercapai persetujuan kehendak untuk mengadakan perikatan

Menurut KUHPerdata, perjanjian ini sudah mempunyai kekuatan mengikat (Pasal 1338 KUHPerdata). Namun demikian di dalam KUH Perdata ada juga perjanjian-perjanjian yang hanya berlaku sesudah terjadi penyerahan barang. Misalnya, perjanjian yang hanya berlaku sesudah terjadi penyerahan barang Misalnya, perjanjian penitipan barang (Pasal 1694 KUHPerdata), Perjanjian yang terakhir dinamakan perjanjian riil yang merupakan peninggalan hukum romawi.

3. Perjanjian yang yang istimewa sifatnya:

a. Perjanjian Liberatoir : yaitu perjanjian para pihak yang membebaskan diri dari kewajiban yang ada, misalnya pembebasan hutang pasal 1438 KUHPerdata;

b. Perjanjian pembuktian yaitu perjanjian antara pihak untuk menentukan pembuktian apakah yang berlaku diantara mereka;

c. Perjanjian untung-untungan, misalnya, perjanjian asuransi, pasal 1774 KUHPerdata;

d. Perjanjian publik, yaitu perjanjian sebagian atau seluruhya dikuasai oleh hukum publik karena salah satu pihak bertindak sebagai penguasa (pemerintahan), misalnya, perjanjian ikatan dinas dan perjanjian pengadaan barang pemerintah (Keppres No. 29/84).

4. Syarat Sahnya Perjanjian

Menurut Pasal 1320 KUHPerdata, untuk sahnya persetujuan-persetujuan diperlukan empat syarat:
a. mereka sepakat untuk mengkikatkan dirinya;
b. cakap untuk membuat suatu perikatan;
c. suatu hal tertentu;
d. suatu sebab yang halal.

Dengan dilakukannya kata sepakat mengadakan perjanjian, maka berarti kedua belah pihak haruslah mempunyai kebebasan kehendak. Para pihak tidak mendapat sesuatu tekanan yang mengakibatkan adanya ”cacat” bagi perwujudan kehendak tersebut. Pengertian sepakat dilukiskan sebagai persyaratan kehendak yang disetujui antara pihak-pihak. Pernyataan pihak yang menawarkan dinamakan tawaran (offerte). Pernyatan pihak yang menerima tawaran dinamakan akseptasi (acceptatie).

Selalu dipertanyakan saat-saat terjadinya perjanjian antar pihak mengenai hal ini ada berapa ajaran yaitu:
a. Teori kehendak mengajarkan bahwa kesepakatan terjadi pada saat kehendak pihak penerima dinyatakan, misalnya dengan melukiskan surat
b. Teori pengiriman mengajarkan bahwa kesepakatan terjadi pada saat kehendak yang dinyatakan itu dikirim oleh pihak yang menerima tawaran
c. Teori pengetahuan mengajarkan bahwa pihak yang menawarkan seharusnya sudah mengetahui bahwa tawarannya diterima
d. Teori kepercayaan mengajarkan bahwa kesepakatan itu terjadi pada saat pernyataan kehendak dianggap layak diterima oleh pihak yang menawarkan.

Dilihat dari sahnya perjanjian ini dibedakan bagian perjanjian, yaitu bagian inti (wazenlijke oordeel), subbagian inti disebut esensialia dan sub yang bukan bagian inti disebut naturalia dan aksidentialia.

Esensialia
Bagian ini merupakan sifat yang harus ada di dalam perjanjian, sifat yang menentukan atau menyebabkan perjanjian itu tercipta (constructieve oordel).

Naturalia
Bagian ini merupakan sifat bawaan (natuur) perjanjian sehingga secara diam-diam melekat pada perjanjian, seperti menjamin tidak ada cacat dari benda yang dijual (vrijwaring).

Aksendentalialia
Bagian ini merupakan sifat yang melekat pada perjanjian yang secara tegas diperjanjikan oleh para pihak.

Cacat Kehendak
”Jika dalam suatu perjanjian terdapat kekhilafan. Paksaan atau penipuan, maka berarti di dalam perjanjian itu terjadi cacat pada kesepakatan antar para pihak dan karena itu perjanjian tersebut dapat dibatalkan” (Pasal 1321 KUHPerdata). Undang-undang membedakan dua jenis kekhilafan, yaitu mengenai orang (error inpersonal) dan kekhilafan mengenai barang yang menjadi pokok perjanjian (error insubtania).

Paksaan itu terjadi apabila seseorang tidak bebas untuk menyatakan kehendaknya. Paksaan ini berwujud kekerasaan jasmani atau ancaman (akan membuka rahasia) yang menimbulkan ketakutan pada seseorang sehingga ia membuat perjanjian” (Pasal 1323 s.d. 1327 KUHPerdata)

Penipuan terjadi apabila salah satu pihak dengan tipu muslihat berhasil sedemikian rupa sehingga pihak yang lain bersedia untuk membuat suatu perjanjian dan perjanjian itu tidak akan terjadi tanpa adanya tipu muslihat tersebut (Pasal 1328 KUHPerdata).

Perjanjian yang diadakan dengan penipuan tersebut dapat dibatalkan. Perkembangan terakhir di negara Belanda menunjukan bahwa menyalahgunakan keadaan (misbruik van omstr-digheden) akan mempengaruhi tercapainya perjanjian.

Cakap melakukan Perbuatan Hukum

Setiap orang adalah cakap untuk membuat perikatan, kecuali jika undang-undang menyatakan bahwa orang tersebut adalah tidak cakap. Orang-orang yang tidak cakap membuat perjanjian adalah orang-orang yang belum dewasa dan mereka yang ditaruh dibawa pengampunan (Pasal 1329 s.d. 1331 KUH Perdata).

Suatu Hal Tertentu

Undang-undang menentuka benda-benda yang tidak dapat dijadikan objek dari perjanjian. Benda-benda inti adalah yang dipergunakan untuk kepentingan umum. Suatu perjanjian harus mempunyai objek tertentu sekurang-kurangnya dapat ditentukan. Benda-benda itu dapat berupa benda yang sekarang as dan nanti akan dikemudian hari” (Pasal 1332 s.d 1335 KUH Perdata).

Kausa

Untuk sahnya suatu perjanjian, undang-undang mensyaratkan adanya kausa. Undang-undang tidak memberikan pengertian kausa yang bukan hubungan sebab akibat, tetapi isi atau maksud dari perjanjian. Melalui syarat ini, di dalam praktik maka hakim dapat mengawasi perjanjian tersebut. Hakim dapat menilai apakah isi perjanjian tidak bertentangan dengan undang-undang ketertiban umum dan kesusilaan (Pasal 1335 s.d 1337 KUH Perdata).

Berdasarkan syarat sahnya perjanjian yang diatur dalam Pasal 1320 KUHPerdata di atas, maka dapat diketahui bahwa syarat-syarat sahnya perjanjian ini dapat dibagi dalam syarat subyektif, di sini termasuk syarat subyektif adalah syarat yang menyangkut diri orang yang menjadi subyek perjanjian sebagaimana adanya syarat persetujuan kehendak antara pihak-pihak yang membuat perjanjian dan kecakapan pihak-pihak untuk membuat suatu perjanjian dan syarat obyektif ialah menyangkut obyek perjanjian seperti yang tercantum dalam syarat adanya suatu hal tertentu dan suatu sebab yang halal.

Apabila perjanjian tidak memenuhi syarat subyektif maka akibat hukumnya perjanjian dapat di minta agar pembatalan disebut (voiddable atau vermIetigbaar) artinya perjanjian yang dibuat tanpa memenuhi syarat sah perjanjian pertama dan kedua tersebut dapat dimintakan pembatalannya kepada hakim melalui pengadilan sedangkan apabila perjanjian tidak memenuhi syarat obyektif maka akibat hukumnya adalah perjanjian batal demi hukum (disebut null and void atau neiting verklaard) artinya sejak awal tidak pernah lahir suatu perjanjian sehingga tidak pernah ada perikatan karena tidak pernah lahir, perjanjian, tidak aakibat hukum apapun sehingga tidak ada dasar hukum yang yang dapat dijadikan atas hak untuk melakukan gugatan atau penuntutan.

B. Kontrak
1. Pengertian Kontrak
Sekilas, bila kita mendengar kata kontrak, kita langsung berpikir bahwa yang dimaksud adalah suatu perjanjian tertulis. Artinya, kontrak sudah dianggap sebagai suatu pengertian yang lebih sempit dari perjanjian. Dan bila melihat berbagai tulisan, baik buku, makalah atau tulisan ilmiah lainya, kesan ini tidaklah salah, sebab penekanan kontrak selalu dianggap sebagai medianya suatu perjanjian yang dibuat secara tertulis.

Kontrak menguasai begitu banyak bagian kehidupan sosial kita buat setiap harinya. Dalam pengertiannya yang luas, Kontrak adalah kesepakatan yang mendifinisikan hubungan antara 2 (dua) pihak atau lebih.

Beberapa pendapat tentang pengertian kontrak tersebut antara lain:

1. Munir Fuady
Banyak definisi tentang kontrak telah diberikan dan masing-masing bergantung kepada bagian-bagian mana dari kontrak tersebut yang dianggap sangat penting, dan bagian tersebutlah yang ditonjolkan dalam definisi tersebut (Munir Fuady, 2000:2).

2. Bayu Seto
Salah satu definisi kontrak yang diberikan oleh salah satu kamus, bahwa kontrak adalah suatu kesepakatan yang diperjanjikan di antara dua orang atau lebih yang dapat menimbulkan, memodifikasi atau menghilangkan hubungan hukum (Bayu Seto, 2001:78).

3. Emmy Pangaribuan Simanjutak
Kontrak sebagai suatu perjanjian, atau serangkaian perjanjian dimana hukum memberikan ganti rugi terhadap wanprestasi terhadap kontrak tersebut, atau terhadap pelaksanaan kontrak tersebut oleh hukum dianggap sebagai suatu tugas (Emmy Pangaribuan Simanjuntak, 2001:56).

Hanya saja dewasa ini dengan memakai istilah “Hukum Kontrak” ada konotasi sebagai berikut:

a. Hukum kontrak dimaksudkan sebagai hukum yang mengatur tentang perjanjian-perjanjian tertulis semata-mata. Sehingga orang sering menanyakan “mana kontraknya” diartikan bahwa yang ditanyakan adalah kontrak yang tertulis;

b. Hukum kontrak dimaksudkan sebagai hukum yang mengatur tentang perjanjian-perjanjian dalam dunia bisnis semata-mata;

c. Hukum kontrak semata-mata dimaksudkan sebagai hukum yang mengatur tentang perjanjian-perjanjian internasional, multinasional atau perjanjian dengan perusahan-perusahan multinasional;

d. Hukum kontrak semata-mata dimaksudkan sebagai hukum yang mengatur perjanjian-perjanjian yang prestasinya dilakukan oleh kedua belah pihak.

Berdasarkan pendapat para ahli di atas maka dapat diketahui, bahwa yang dimaksud dengan kontrak adalah kesepakatan antara dua orang atau lebih saling mengikatkan diri.

2. Jenis-jenis Kontrak

Kerjasama bisnis secara kontraktual merupakan suatu bentuk kerjasama yang berlandaskan kontrak-kontrak yang dibuat dan di tandatangani oleh kedua belah pihak yang berkerjasama. Dalam praktek nasional maupun internasional, kontrak-kontrak yang melandasi kerjasama bisnis tersebut sangat banyak jenisnya. Di antaranya yang paling sering digunakan adalah sebagai berikut:

a.Kontrak Lisensi

Yaitu suatu proses dimana pemilik dari suatu hak milik intektual, yaitu licensor, memberikan keizinan kepada pihak lain, yaitu licensee untuk memakai hak milik intelektual dimaksud, dengan imbalan pembayaran royalty kepada licensor. Hak milik intelektual yang lisensikan dapat berupa paten, merek, hak cipta, atau rahasia dagang yang tidak di patenkan (knowhow) Varietas Tanaman.

b.Kontrak Franchise

Yaitu Suatu persetujuan atau kontrak antara leveransir dan pedagang eceran atau pedagang besar, yang menyatakan bahwa yang tersebut pertama itu memberi kepada yang tersebut terakhir itu suatu hak untuk memperdagangkan produknya, dengan syarat-syarat yang disetujui oleh kedua belah pihak

c.Kontrak Distribusi

Yaitu Suatu hubungan antara distributor dengan prinsipal yang merupakan arrangement yang bersifat komersil, dengan mana distributor bertanggung jawab untuk menjual produk dari perusahaan lain dalam suatu wilayah tertentu, mengambil laba pada penjualan kembali terhadap pihak ketiga, menanggung sendiri semua resiko dari keberadaan produk yang bersangkutan dalam kekuasaannya, dan menjualnya kepada pihak ketiga.

d.Kontrak Agency

Yaitu hubungan bisnis dengan menggunakan kontrak agency antara agen dengan prinsipal terjadi dengan mana agen menawarkan produk milik prinsipal kepada para pembeli, menawarkan sampel-sampel produk dan mencari pembeli potensial. Berdasarkan uraian jenis-jenis kontrak diatas maka dapat diketahui bahwa kontrak yang sering dipakai adalah kontrak lisensi, Franchise, Distribusi dan Agency.


3. Kontrak Kerjasama

Kerjasama adalah teman atau pihak yang mengikatkan diri dalam suatu usaha. Usaha adalah suatu kegiatan, tindakan atau perbuatan di bidang perekonomia yang di lakukan oleh para pengusaha yang bertujuan keuntungan atau laba (M. Yahya Harahap, 1986:150).

Perjanjian kerjasama adalah (Kontrak Kerjasama) adalah suatu persetujuan dengan mana dua orang atau lebih mengikatkan diri untuk bantu-membantu atau melakukan kegiatan secara bersama-sama guna mencapai tujuan yang sama mengenai harta kekayaan yang keuntungan dan kerugian atas hasil usaha tersebut dapat di perhitungkan bersama sesuai dengan kesepakatan bersama pada waktu perjanjian di buat (Subekti, 1998:57-58).

Berdasarkan uraian di atas, dapat di ketahui bahwa perjanjian kontrak kerjasama antar dua pihak (perusahaan) merupakan kemitraan yang diselenggarakan melalui pola-pola yang sesuai dengan sifat dan tujuan usaha yang dimitrakan.

4. Berakhirnya Kontrak

KUHPerdata menyebutnya sebagai hapusnya perikatan, yaitu ada Pasal 1381 KUHPerdata yang menyebutkan bahwa perikatan-perikatan hapus:

a. karena pembayaran;
1. karena penawaran pembayaran tunai diikuti dengan penyimpanan atau penitipan barang;
2. karena pembaharuan hutang;
3. karena perjumpaan hutang atau kompensasi;
4. karena pencampuran hutang;
5. karena pembebasan hutang;
6. karena batal atau pembatalan;
7. karena berlakunya suatu syarat batal; dan
8. karena lewatnya waktu

a.Penawaran pembayaran tunai diikuti oleh penyimpanan atau, penitipan adalah suatu cara pembayaran yang harus dilakukkan apabila si berpiutang menolak pembayaran, walaupun telah dilakukan dengan perantaraan notaris atau jurusita. Uang atau barang yang sediannya sebagai pembayaran tersebut disimpan atau dititipkan kepada Panitera Pengadilan Negeri dengan suatu Berita Acara, yang dengan demikian hapuslah hutang piutang tersebut.

b.Pembaharuan hutang menurut pasal 1413 KUHPerdata ada (tiga) macam jalan untuk melaksanakannya, yaitu:

1. apabila seseorang yang berhutang membuat suatu perikatan hutang baru guna orang yang menghutangkannya, yang menggantikan hutang yang lama yang dihapus karenanya;
2. apabila seorang berhutang baru ditunjuk untuk menggantikan orang berhutang lama, yang oleh si berpiutang dibebaskan dari perikatannya;
3. apabila sebagai akibat suatu perjanjian baru, seorang kreditur baru ditunjuk untuk menggantikan kreditur lama, terhadap siapa si berhutang dibebaskan dari perikatannya.

c.Perjumpaan hutang adalah suata perhitungan atau saling memperhitungkan hutang-piutang antara pihak satu dengan pihak lainnya. Illustrasinya, si A dalam suatu hubungan hutang piutang lainnya si A menjadi debitur bagi B, sehingga masing-masing mempunyai hutang maupun piutang. Hutang piutang ini lah yang diperjumpakan. Mengenai hal ini Pasal 1426 KUH Perdata menyebutkan bahwa perjumpaan itu terjadi demi hukum, bahkan dengan tidak sepengetahuan orang-orang yang bersangkutan dan kedua hutang itu yang satu hapuskan lain dan sebaliknya pada saat hutang-hutang itu bersama-sama ada, bertimbal balik untuk suatu jumlah yang sama.

e. Percampuran hutang terjadi demi hukum dengan mana piutang dihapuskan, apabila kedudukan sebagai orang berpiutang dan orang berhutang berkumpul pada 1 (satu) orang (Pasal 1436 KUHPerdata).

f. Pembebasan hutang adalah suatu pernyataan yang tegas dari siberpiutang dan orang berhutang dan melepaskan haknya atas pembayaran atau pemenuhan prestasi suatu perjanjian.

g. Musnahnya barang yang terhutang adalah suatu keadaan dimana barang yang menjadi objek perjanjian adalah suatu keadaan dimana barang yang menjadi objek perjanjian tidak dapat lagi diperdagangkan, hilang atau sama sekali tidak diketahui apakah barang itu masih ada atau sudah tidak ada lagi. Hapusnya perikatan disini oleh karena musnahnya barang tersebut dibebaskan di luar kesalahan si berhutang atau disebabkan oleh suatu kejadian di luar kekuasaanya.

h. Pembatalan sebagai salah satu sebab hapusnya perikatan adalah apabila salah satu pihak dalam perjanjian tersebut mengajukan atau menuntut pembatalan atas perjanjian yang telah dibuatnya, pembatalan mana diakibatkan karena kekurangannya syarat subyektif dari perjanjian dimaksud.

i. Berlakunya suatu syarat batal sebagai suatu sebab hapusnya perikatan adalah apabila suatu syarat batal yangt disebutkan dalam perjanjian yang telah dibuat lewatnya waktu atau daluwarsa adalah suatu upaya untuk memperoleh sesuatu atau untuk dibebaskan dari suatu perikatan dengan lewatnya suatu waktu tertentu dan atas syarat-syarat yang ditentukan oleh undang-undang (Pasal 1946 KUHPerdata).

Selanjutnya, Pasal 1967 KUHPerdata menyebutkan bahwa segala tuntutan hukum, baik yang bersifat perseorangan hapus karena daluwarsa dengan lewatnya waktu 30 (tiga puluh) tahun, sedangkan siapa yang menunjuk kan danya daluwarsa itu tidak usah mempertunjukkan suatu atas hak, lagi pula tidak dapatlah diajukan terhadapnya sesuatu tangkisan yang didasarkan kepada itikad yang buruk.

Berdasarkan uraian diatas berakhirnya kontrak dengan kata lain suatu perjanjian hapus karena ketetapan waktu yang dicantumkan dalam suatu perjanjian.

C. Perjanjian/Kontrak Baku

Kontrak baku atau yang dikenal juga dengan istilah kontrak standar sangat banyak dipraktekkan dewasa ini. Yang dimaksud dengan kontrak baku adalah suatu kontrak tertulis yang dibuat hanya oleh salah satu pihak dalam kontrak tersebut, bahkan sering kali kontrak tersebut sudah tercetak (boilerplate) dalam bentuk formulir-formulir tertentu oleh salah satu pihak, yang dalam hal ini ketika kontrak tersebut ditandatangani umumnya para pihak hanya mengisikan data-data informasi tertentu saja dengan

sedikit atau tanpa perubahan dalam klausula-klausulanya, di mana pihak lain dalam kontrak tersebut tidak mempunyai kesempatan atau hanya sedikit kesempatan untuk menegosiasi atau mengubah klausula-klausula yang sudah dibuat oleh salah satu pihak tersebut (Munir Fuadi, 2003:76).

Sementara pengertian perjanjian atau kontrak baku menurut Sutan Remy Sjahdeni (1993:66) ialah perjanjian yang klausul-klausulnya sudah dibakukan oleh pemakainya dan pihak yang lain pada dasarnya tidak mempunyai peluang untuk merundingkan atau meminta perubahan.

Sehingga pada akhirnya kontrak baku biasanya sangat berat sebelah, pihak yang kepadanya disodorkan kontrak baku tersebut tidak mempunyai kesempatan untuk bernegosiasi dan berada hanya pada posisi “take it or leave it” . dengan demikian oleh hukum diragukan apakah benar-benar ada elemen “kata sepakat” yang merupakan syarat sahnya kontrak dalam kontrak baku tersebut. Karena itu pula, untuk membatalkan suatu kontrak baku tersebut tidaklah cukup hanya ditunjukkan bahwa kontrak tersebut adalah kontrak baku, sebab kontrak baku an sich adalah netral. Untuk dapat membatalkannya yang perlu ditonjolkan adalah elemen apakah dengan kontrak baku tersebut telah terjadi penggerogotan terhadap keberadaan posisi tawar-menawar (bargaining position), sehingga eksistensi unsur “kata sepakat” di antara para pihak sebenarnya tidak terpenuhi. Karena itu, syarat-syarat sahnya dari suatu kontrak mesti ditinjau sehubungan dengan adanya kontrak baku ini, antara lain adalah

a.Syarat kausa yang halal terutama misalnya jika ada unsur penyalahgunaan keadaan (misrepresentation).
b.Syarat kausa yang halal terutama jika adanya unsur pengaruh tidak pantas (undue influence).
c.Syarat kesepakatan kehendak, terutama jika ada keterpaksaan atau ketidakjelasan bagi salah satu pihak.

Kontrak baku ini tetap saja memiliki kelebihan dan kekurangan. Kelebihan kontrak baku diantaranya lebih efisien, dapat membuat praktek bisnis menjadi lebih simpel serta dapat ditandatangani seketika oleh para pihak. Hal ini sangat menguntungkan terutama bagi kontrak-kontrak massal, yakni kontrak yang dibuat dalam volume yang besar (mass production of contract). Sedangkan kelemahan dari sebuah kontrak baku adalah bahwa karena kurangnya kesempatan bagi pihak lawan untuk bernegosiasi atau mengubah klausula-klausula dalam kontrak yang bersangkutan, sehingga kontrak baku tersebut sangat berpotensi untuk menjadi klausula yang berat sebelah.

Berikut prinsip hukum kontrak yang sangat mendukung eksistensi suatu kontrak baku :
a.Prinsip kesepakatan kehendak dari para pihak
b.Prinsip asumsi risiko dari para pihak
c.Prinsip kewajiban membaca (duty to read)
d.Prinsip kontrak mengikuti kebiasaan

Berdasarkan pendapat di atas dapat dijelaskan sebagai berikut :
a.Prinsip kesepakatan kehendak dari para pihak
Meskipun dalam suatu kontrak baku disangsikan adanya kesepakatan kehendak yang benar-benar diinginkan oleh para pihak, tetapi kedua belah pihak akhirnya juga menandatangani kontrak tersebut. Dengan penandatanganan tersebut maka dapat diasumsikan bahwa kedua belah pihak telah menyetujui isi kontrak tersebut, sehingga dengan demikian dapat disimpulkan bahwa kata sepakat sudah terjadi.

b.Prinsip asumsi risiko dari para pihak
Dalam suatu kontrak setiap pihak tidak dilarang untuk melakukan asumsi risiko, artinya jika ada risiko tertentu yang mungkin terjadi dari suatu kontrak, tetapi salah satu pihak bersedia menanggung risiko tersebut sebagai hasil tawar-menawarnya, maka jika risiko tersebut kemudian benar-benar terjadi maka pihak yang mengasumsi risiko tersebutlah yang harus menanggung resiko sebagaimana ia menandatangani isi kontrak.

c.Prinsip kewajiban membaca (duty to read)
Sebenarnya dalam ilmu hukum kontrak diajarkan bahwa ada kewajiban membaca bagi setiap pihak yang akan menandatangani kontrak. Dengan demikian jika dia telah menandatangani kontrak yang bersangkutan, hukum mengasumsikan bahwa dia telah membaca dan menyetujui apa yang dibacanya.

d.Prinsip kontrak mengikuti kebiasaan
Keterikatan kontrak tidak hanya terhadap kata-kata yang ada dalam kontrak tersebut, tetapi juga terhadap hal-hal yang bersifat kebiasaan. Hal ini dapat dilihat pada Pasal 1339 KUHPdt. Dan kontrak baku merupakan suatu kebiasaan sehari-hari dalam lalu lintas perdagangan dan sudah merupakan suatu kebutuhan masyarakat sehingga eksistensinya mestinya tidak lagi dipersoalkan lagi.

Suatu klausula dalam kontrak yang membebaskan atau membatasi tanggung jawab dari salah satu pihak jika terjadi wanprestasi, padahal menurut hukum tanggung jawab tersebut semestinya dibebankan kepadanya, hal tersebut disebut dengan klausula eksemsi atau eksonerasi dalam bahasa belanda dikenal dengan istilah exoneratie clausule.

Secara yuridis-teknis, syarat dalam suatu kontrak biasanya dilakukan melalui tiga metode sebagai berikut :

a.Metode pengurangan atau bahkan penghapusan terhadap kewajiban-kewajiban hukum yang biasanya dibebankan kepada salah satu pihak. Misalnya melalui upaya perluasan pengertian force majeure (keadaan darurat).

b.Metode pengurangan atau bahkan penghapusan terhadap akibat hukum karena pelaksanan kewajiban yang tidak benar. Misalnya pengurangan atau penghapusan ganti kerugian jika terjadi wanprestasi dari salah satu pihak dalam kontrak.

c.Metode menciptakan kewajiban-kewajiban tertentu kepada salah satu pihak dalam kontrak. Misalnya tanggung jawab salah satu pihak, tetapi dibebankan kepada pihak lain dalam hal terjadi kerugian kepada pihak ketiga yang berada diluar kontrak

Adapun prinsip-prinsip perlindungan konsumen dalam hubungannya dengan eksistensi hukum kontrak baku adalah sebagaimana ditentukan oleh Pasal 18 Undang-Undang Perlindungan Konsumen Nomor 8 Tahun 1999, yang menyatakan bahwa dalam suatu kontrak baku dilarang dengan ancaman batal demi hukum terhadap hal-hal sebagai berikut :

a.Pelaku usaha dalam menawarkan barang dan/atau jasa yang ditujukan untuk diperdagangkan dilarang membuat atau mencantumkan klausul baku pada setiap dokumen dan/atau perjanjian apabila :

1)Menyatakan pengalihan tanggung jawab pelaku usaha;

2)Menyatakan bahwa pelaku usaha berhak menolak penyerahan kembali barang yang dibeli konsumen;

3)Menyatakan bahwa pelaku usaha berhak menolak penyerahan kembali uang yang dibayarkan atas barang dan/atau jasa yang dibeli oleh konsumen;

4)Menyatakan pemberian kuasa dari konsumen kepada pelaku usaha baik secara langsung maupun tidak langsung untuk melakukan segala tindakan sepihak yang berkaitan dengan barang yang dibeli oleh konsumen secara angsuran;

5)Mengatur perihal pembuktian atas hilangnya kegunaan barang atau pemanfaatan jasa yang dibeli oleh konsumen;

6)Memberi hak kepada pelaku usaha untuk mengurangi manfaat jasa atau mengurangi harta kekayaan konsumen yang menjadi objek jual beli jasa;

7)Menyatakan tunduknya konsumen kepada peraturan yang berupa aturan baru, tambahan, lanjutan dan/atau pengubahan lanjutan yang dibuat sepihak oleh pelaku usaha dalam masa konsumen memanfaatkan jasa yang dibelinya;

8)Menyatakan bahwa konsumen memberi kuasa kepada pelaku usaha untuk pembebanan hak tanggungan, hak gadai, atau hak jaminan terhadap barang yang dibeli oleh konsumen secara angsuran.

b.Pelaku usaha dilarang mencantumkan klausul baku yang letak atau bentuknya sulit terlihat atau tidak dapat dibaca secara jelas, atau yang pengungkapannya sulit dimengerti.

c.Setiap klausul baku yang telah ditetapkan oleh pelaku usaha pada dokumen atau perjanjian yang memenuhi ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) dinyatakan batal demi hukum.

d.Pelaku usaha wajib menyesuaikan klausul baku yang bertentangan dengan undang-undang ini.

Beberapa hal yang perlu mendapat perhatian dalam kontrak baku adalah pencantuman klausul eksemsi atau eksonerasi harus seperti di bawah ini
(Jerry J. Phillips, 1993):

a.Menonjol dan jelas;
b.Disampaikan tepat waktu;
c.Pemenuhan tujuan-tujuan penting;
d.Adil.

Berdasarkan pendapat diatas dapat dijelaskan sebagai berikut :
a.Menonjol dan jelas
Pengecualian terhadap tanggung gugat tidak dapat dibenarkan jika penulisannya tidak menonjol dan tidak jelas. Dengan demikian, penulisan pengecualian tanggung gugat yang ditulis dibelakang suatu surat perjanjian atau yang ditulis dengan cetakan kecil, kemungkinan tidak efektif karena penulisan klausul tersebut tidak menonjol. Agar suatu penulisan klausul dapat digolongkan menonjol, penulisannya dilakukan sedemikian rupa sehingga orang yang berkepentingan akan memperhatikannya, misalnya dicetak dalam huruf besar atau dicetak dengan tulisan dan warna yang kontras, dan tentu saja hal ini dimuat dalam bagian penting dari kontrak tersebut.

b.Disampaikan tepat waktu
Pengecualian tanggung gugat hanya efektif jika disampaikan tepat waktu sehingga setiap pengecualian tanggung gugat harus disampaikan pada saat penutupan perjanjian sehingga merupakan bagian dari kontrak. Jadi bukan disampaikan setelah perjanjian jual beli.

c.Pemenuhan tujuan-tujuan penting
Pembatasan tanggung gugat tidak dapat dilakukan jika pembatasan tersebut tidak akan memenuhi tujuan penting dari suatu jaminan, misalnya tanggung gugat terhadap cacat yang tersembunyi, tidak dapat dibatasi dalam batas waktu tertentu jika cacat tersembunyi tersebut tidak ditemukan dalam periode tersebut.

d.Adil
Jika pengadilan menemukan kontrak atau klausul kontrak yang tidak adil, pengadilan dapat menolak untuk melaksanakannya, atau melaksanakan tanpa klausul yang tidak adil

Read more...